Søg

En analyse af bankunionen: Konsekvenserne for Danmark


Emnet for artiklen er bankunionen, som er etableret inden for rammerne af euro-samarbejdet. Der er først en kort beskrivelse af baggrunden for bankunionen og for de diskussioner, som har været om en videreudvikling. Dernæst er der en oversigt over de vigtigste bestemmelser. Endelig er der en beskrivelse af forskellige hensyn, som vil være afgørende ved en eventuel dansk beslutning om tilslutning til bankunionen. I det følgende omtales bankunionen kort som enten den europæiske bankunion eller som bankunionen. I teksten anvendes betegnelserne ”banker”, ”finansielle institutter” eller kort ”institutter” synonymt med kreditinstitutter, dvs. i Danmark pengeinstitutter (banker, sparekasser og andelskasser) samt realkreditinstitutter.


Udviklingen af den europæiske bankunion

De europæiske lande blev fra 2010 ramt af en voldsom økonomisk og finansiel krise. Krisen startede i Grækenland i oktober 2009, da det blev opklaret, at regeringen gennem flere år havde haft et overforbrug. Der var blevet opbygget en stor gæld, hvilket medførte, at den græske regering ikke længere kunne hente finansiering ved at udstede statsobligationer på de private markeder. De græske banker blev trukket med ind i krisen, da de lå inde med store beholdninger af græske statsobligationer. Statsobligationerne faldt i kurs, hvilket medførte, at bankernes egenkapital blev udhulet. Indskydere og andre investorer turde ikke længere placere i de græske banker, og det kom til en stor kapitalflugt fra Grækenland til EU-lande, der blev opfattet som mere sikre, i første række Tyskland.


I Spanien og Irland opstod der krise, fordi bankerne havde givet lån til en række tvivlsomme formål. I begge lande havde der udviklet sig store boligbobler, og bankerne led tab, da boligpriserne faldt. Da de spanske og irske regeringer ydede støtte til deres banker, fik de en stor gæld, hvilket medførte, at de også mistede adgangen til at finansiere sig over de private markeder. Også fra de spanske og irske banker var der stor kapitalflugt. Endelig medførte mange års lav økonomisk vækst, at det kom til krise i flere italienske og portugisiske banker. Investorer trak sig ud af italienske og portugisiske banker samt af de to landes statsobligationer.


Der blev ydet finansiel støtte fra de øvrige euro-lande til de kriseramte lande. En del af støtten blev anvendt som ny kapital i landenes kriseramte banker. For at give støtte til kriseramte lande oprettede euro-landene i 2012 en særlig fond, Den Europæiske Stabilitetsmekanisme (European Stability Mechanism - ESM).


Krisen nåede sit højdepunkt i juni 2012. Der var blandt beslutningstagerne i euro-området enighed om, at der måtte gøres noget for at dæmpe den finansielle uro og derved hindre kapitalflugten fra de kriseramte lande. På et møde blandt euro-landenes stats- og regeringschefer den 29. juni 2012 blev det besluttet, at tilsynet med banker fremover skulle overgå til et fælles banktilsyn. Som begrundelse for beslutningen blev det fremført, at det var afgørende nødvendigt at bryde den farlige sammenhæng mellem banker og stater.[1] Beslutningen om et fælles banktilsyn blev truffet som et kompromis mellem på den ene side de ”stærke” kreditorlande i euroområdet, i første række repræsenteret af Tyskland, og på den anden side de kriseramte debitorlande. De kriseramte lande ønskede adgang til at modtage støtte til deres banker gennem ESM, mens de stærke eurolande ønskede et stærkt tilsyn, hvorved der blev bedre kontrol med bankerne i de kriseramte lande, og hvorved det måtte antages, at det fremover ville blive mindre sandsynligt, at de stærke euro-lande skulle foretage overførsler til de svage lande.


Senere – ved Det Europæiske Råds møde i december 2012 – blev det besluttet, at det fælles banktilsyn skulle suppleres med en fælles ordning for håndtering af nødlidende banker. Det blev samtidig besluttet, at den nye fælles ordning for krisehåndtering skal hvile på det princip, at offentlige midler ikke skal anvendes til dækning af kreditorer og ejere i de nødlidende banker. Ordningen med et fælles system for håndtering af nødlidende banker var således til fordel for de stærke kreditorlande i euro-området. Ved at etablere en fælles ordning for håndtering af nødlidende banker, hvor der blev blokeret for anvendelsen af offentlige midler, kunne det yderligere hindres, at kreditorlandene kom til at betale for bankkriser i andre euro-lande.


Det fælles banktilsyn (Single Supervisory Mechanism, forkortet SSM) blev vedtaget med en forordning fra oktober 2013 og trådte i kraft den 4. november 2014.[2] Det fælles banktilsyn blev henlagt til Den Europæiske Centralbank (ECB), hvor der blev etableret en særlig komite (Tilsynsrådet) til at styre tilsynet. I maj 2014 blev der vedtaget et direktiv (Bank Resolution and Recovery Directive, forkortet BRRD), som fastsætter regler for håndtering af nødlidende banker i alle EU-lande, altså ikke blot euro-landene.[3] I juli 2014 blev forordningen om en fælles ordning for håndtering af nødlidende banker i euro-området vedtaget (Single Resolution Mechanism, forkortet SRM).[4] Ansvaret for håndtering af nødlidende banker i euro-området blev henlagt til en særlig ny EU-institution, Afviklingsinstansen (på engelsk: Single Resolution Board). Til støtte for håndteringen af nødlidende banker blev det yderligere besluttet, at der i euro-området skal opbygges en fælles fond, Afviklingsfonden (på engelsk: Single Resolution Fund). Det er hensigten med Afviklingsfonden at yde støtte ved håndteringen af nødlidende banker, således at det bliver muligt at friholde for eksempel indskydere fra tab. Afviklingsfonden skal gradvist opbygges gennem en sammenlægning af de hidtidige nationale fonde i euro-landene.


Der var tidligt blandt euro-landene enighed om, at bankunionen som et tredje element også skulle omfatte en fælles ordning for forsikring af bankindskud. Ligeledes har der været enighed om, at midlerne i Afviklingsfonden – selv efter en fuld udbygning – ikke er tilstrækkelig store, og at det på denne baggrund kan være nødvendigt at tilføre yderligere finansielle midler ved at etablere en ordning med en såkaldt ”backstop”. Der har på denne baggrund været en omfattende diskussion mellem de ”stærke” og de ”svage” euro-lande. De svage euro-lande (i første række Middelhavslandene) har ønsket hurtigt at få etableret en fælles indskydergarantiordning, ligesom de har ønsket en hurtig udbygning af mulighederne for at få tilført yderligere midler til Afviklingsfonden. De stærke euro-lande (i første række Tyskland) har ønsket, at først skal ske en reduktion af risikoen i de svage euro-landes banker, før de vil forpligte sig til, at midler fra deres bankkunder og/eller eventuelt fra deres statskasser kan anvendes til at støtte afviklingen af kriseramte banker i de svage euro-lande. Det har i den forbindelse været fremhævet, at der fortsat i flere euro-lande er en stor mængde misligholdte lån, hvor der ikke ydes betaling.


Ved mødet mellem euro-landenes økonomi- og finansministre i juni 2016 blev der opnået enighed o en køreplan (”roadmap”) for gennemførelsen af de ”manglende” dele af bankunionen, nemlig den fælles indskydergarantiordning og muligheden for at få tilført midler fra ESM. Det blev bekræftet som målet at få bankunionen fuldt på plads senest fra 2024. I en tale holdt i september 2017 på Sorbonne-universitetet mente den franske præsident Emmanuel Macron, at euro-samarbejdet yderligere burde styrkes, ved at der blev etableret et særligt budget og udnævnt en særlig finansminister.


Ved euro-landenes topmøde holdt i december 2018 blev det besluttet, at det i 2020 skal vurderes, om der har været tilstrækkelige fremskridt med hensyn til at reducere risikoen i de europæiske banker. Det skal på denne baggrund vurderes, om der skal etableres en ordning, hvor Afviklingsfonden kan rejse finansielle midler gennem Den Europæiske Stabilitetsmekanisme (ESM). Et afgørende spørgsmål er, hvilke betingelser ESM skal have mulighed for at stille, når ESM stiller midler til rådighed ved håndteringen af nødlidende banker. Ved euro-topmødet i december 2018 blev det besluttet, at tilførsel af midler gennem ESM kun kan ske ved enstemmighed.[5] Der skal inden juni 2019 udarbejdes et forslag til de ændringer, som måtte være nødvendige i traktaten om ESM.


Ved etableringen af bankunionen blev der åbnet mulighed for, at ikke-euro-lande kan tilslutte sig bankunionen på frivillig basis. Spørgsmålet om en dansk tilslutning har siden givet anledning til en betydelig debat. Særlig Nationalbanken har ved flere lejligheder udtalt sig til fordel for bankunionen. Det har blandt andet været fremhævet som positivt, at der herved bliver mere grænseoverskridende konkurrence i banksektoren, ligesom det er godt, at Danmark herved dækkes af en forsikring, hvis der skulle ske et sammenbrud i et stort dansk finansielt institut.[6] Pengeinstitutternes organisation, Finansrådet, mente i august 2014, at Danmark foreløbig bør holde sig ude af bankunionen, da der fortsat er usikkerhed om bankernes situation i euro-området, og da danske pengeinstitutter i forbindelse med en deltagelse i bankunionen kan komme til at betale for banksammenbrud i andre lande.[7] En embedsmandsgruppe udarbejdede en rapport om spørgsmålet i 2015.[8] Det var konklusionen, at Danmark burde afvente, hvordan bankunionen udvikler sig.[9] I juli 2017 nedsatte regeringen et nyt udvalg om spørgsmålet. Udvalget skal rapportere senest i efteråret 2019. I den offentlige debat har der været fremsat modstridende synspunkter, hvor der har været forskellige holdninger til en dansk deltagelse.[10]


De hidtidige erfaringer med euro-landenes fælles tilsyn og krisehåndtering

Der synes bred enighed om, at ECB har varetaget sin nye opgave med banktilsyn effektivt. Det er således lykkedes hurtigt at få opbygget et administrativt apparat, som har været i stand til at gennemføre et tilsyn med euro-landenes banker. Det er også lykkedes at styrke soliditeten i euro-landenes banker, blandt andet er der sket en reduktion i mængden af dårlige lån. Det er dog samtidig en generel vurdering, at der fortsat er store problemer i euro-landenes banksystemer.[11]


Der har været en mindre positiv vurdering af den håndtering, som har fundet sted af nødlidende banker. Det er blevet kritiseret, at ECB og Afviklingsinstansen i de forskellige episoder med kriser har været for eftergivende med hensyn til at lade nationale regeringer få opfyldt deres ønsker om statsstøtte til at dække kreditorer i de nødlidende banker.[12]

I foråret 2016 var den store italienske bank Banco Monte dei Paschi di Siena i vanskeligheder. Den italienske regering ønskede at løse bankens problemer ved at indskyde statsmidler i banken, så egenkapitalen kunne genoprettes, og banken herved videreføres. Krisen blev løst ved, at EU-myndighederne tillod den italienske regering at indskyde ny kapital. Anvendelsen af statsmidler var i modstrid med formålet bag bankunionen, nemlig at bryde forbindelsen mellem stater og banker.


I juni 2016 var to mellemstore italienske banker – Banca Popolare di Vicenza samt Veneto Banca – i problemer. ECB erklærede som tilsynsmyndighed, at bankerne var nødlidende, hvorved den fælles afviklingsprocedure kunne træde i kraft. Afviklingsinstansen traf imidlertid beslutning om, at afviklingen af de to banker ikke havde offentlig interesse, og at krisehåndteringen herefter kunne foregå efter den italienske procedure for krisehåndtering. De italienske myndigheder traf så beslutning om at sælge de to banker til den store italienske bank Intesa Sanpaolo for 1 euro. Den italienske regering gav samtidig et større beløb til Intesa Sanpaolo som støtte til overtagelsen af de to banker, hvorved en række kreditorer blev friholdt for tab. EU's konkurrencekommissær, Margrethe Vestager, erklærede god for statsstøtten med den begrundelse, at der ellers kunne opstå økonomiske forstyrrelser i den italienske Veneto-region.


I juni 2016 kom det til stor udstrømning af likviditet fra den spanske bank Banco Popular. Banken blev erklæret nødlidende af ECB. Håndteringen af banken blev herefter overtaget af Afviklingsinstansen, der umiddelbart efter solgte banken til den store spanske bank Banco Santander for 1 euro. Ved overtagelsen mistede aktionærer og efterstillede kreditorer deres investeringer i banken. Derimod var der ikke tab for andre kreditorer, herunder heller ikke for indskydere og holdere af ikke-efterstillede obligationer.


I februar 2018 kom den 3.-største lettiske bank ABLV i vanskeligheder, efter at de amerikanske myndigheder havde afdækket, at banken var indblandet i hvidvask af midler fra kunder fra det tidligere Sovjetunionen. ECB og Afviklingsinstansen traf beslutning om, at banken var nødlidende eller forventelig nødlidende. Aktionærerne i ABLV besluttede derefter, at det var bedst at lade banken undergå en frivillig likvidation, hvor banken blev sat under administration i henhold til den nationale lettiske procedure. Proceduren indebærer, at kreditorer – herunder store indskydere – vil lide tab.


Sammenfattende gælder det, at EU-myndighederne – både ECB, Afviklingsinstansen og EU-Kommissionen – har haft svært ved at håndhæve de intentioner, der lå bag bankunionen. I tilfældet med de italienske banker har man tilladt statsstøtte og accepteret, at kreditorer blev friholdt for tab. Håndteringen af den spanske bank Banco Popular foregik i overensstemmelse med bankunionens forudsete procedurer, men her havde Afviklingsinstansen det ”held”, at en stor spansk bank var villig til at overtage Banco Popular, og at tabene i Banco Popular ikke var så store, at det ville gå ud over kreditorer.


Bestemmelserne vedrørende bankunionen

Reglerne vedrørende det fælles tilsyn findes i SSM-forordningen, mens reglerne vedrørende den fælles ordning for håndtering af nødlidende institutter findes i SRM-forordningen. I det følgende er der en kort gennemgang af hovedbestemmelserne i de to forordninger. Endvidere er der en beskrivelse af mulighederne for national støtte til kreditinstitutter, der er i vanskelighederne.


(i) Bestemmelser vedrørende fælles tilsyn

Det bestemmes i SSM-forordningen, at tilsyn med banker (samt andre kreditinstitutter) skal overgå til en særlig afdeling under Den Europæiske Centralbank (ECB). Der etableres et system, således at ECB direkte fører tilsyn med de større banker, de såkaldte ”signifikante” banker, mens derimod tilsynet med de mindre banker (de ikke-signifikante banker) varetages af de nationale tilsynsmyndigheder under opsyn fra ECB. Tilsynet indebærer, at ECB træffer afgørelser vedrørende de pågældende institutter. Hvis et institut ikke opfylder kapitalkrav eller andre krav, og der ikke er udsigt til, at instituttet i en nær fremtid kan opfylde kravene, skal ECB træffe afgørelse om, at instituttet er nødlidende eller forventelig nødlidende. Det vil herefter være op til Afviklingsinstansen at træffe beslutning om, hvad der videre skal ske (se nedenfor).


Der fastlægges i SSM-forordningen en bestemt beslutningsprocedure. Det fælles finansielle tilsyn ledes af et tilsynsråd, der består af en repræsentant fra hver af de deltagende lande, 4 repræsentanter udpeget af ECB, samt af en formand og næstformand, som udpeges af Europa-Parlamentet og EU's ministerråd bestående af ministrene i bankunionens deltagerlande. Tilsynsrådet udarbejder forslag til afgørelser, der forelægges for ECB’s Styrelsesråd. ECB kan inden for en bestemt tidsfrist afvise udkast til afgørelser, hvorefter Tilsynsrådet udarbejder et nyt forslag til afgørelse. Hvis ECB ikke har afvist Tilsynsrådets udkast til afgørelse inden for tidsfristen, bliver afgørelsen bindende.


I SSM-forordningen åbnes der mulighed for, at EU-medlemsstater, som ikke har euroen som valuta, kan søge om et tæt samarbejde med bankunionen. Det er denne ordning, der i givet fald kan anvendes af Danmark. Ordningen indebærer, at det pågældende land får en repræsentant i Tilsynsrådet og derved kommer til at deltage i de afgørelser, der træffes af Tilsynsrådet, jf. ovenfor. Institutter i det pågældende land undergives ikke direkte tilsyn på samme måde som institutter i eurolandene. Der etableres et system, således at tilsyn også med signifikante banker fortsat varetages af det pågældende lands finanstilsyn, men efter instruks fra ECB. For Danmarks vedkommende vil det altså gælde, at det vil være ECB, som træffer afgørelser også med hensyn til de signifikante kreditinstitutter, men tilsyn vil fortsat blive foretaget af det danske finanstilsyn. For ikke-signifikante institutter vil det gælde, at det danske finanstilsyn udøver tilsynet, men ECB træffer beslutning om, hvordan det skal foretages, ligesom ECB også kan træffe beslutninger med virkning for de pågældende institutter.


Der fastlægges i SSM-forordningen en procedure for, hvordan et ikke-euroland kan udtræde af bankunionen. Hvis landet - fx Danmark – ikke er enig i et udkast til afgørelse truffet af Tilsynsrådet, kan landet gøre indsigelse. ECB’s Styrelsesråd kan herefter i sin afgørelse tage stilling til, om indsigelsen skal følges. Hvis ECB’s Styrelsesråd ikke i sin afgørelse følger indsigelsen, kan ikke-euro-landet – fx Danmark – vælge øjeblikkeligt at forlade bankunionen. Hvis et deltagende ikke-euroland ikke er enig i en afgørelse truffet af ECB’s Styrelsesråd, kan deltagerlandet meddele, at det ikke vil være bundet af afgørelsen, og det er derefter op til ECB, om det tætte samarbejde skal afbrydes. Det gælder i øvrigt, at et ikke-euro-land er forpligtet til at deltage i en periode på mindst tre år, men kan derefter afbryde det tætte samarbejde på et hvilket som helst tidspunkt.


I BRRD-direktivet findes en række bestemmelser, som har til formål at hindre sammenbrud af kreditinstitutter. Kreditinstitutter skal for eksempel udarbejde genopretningsplaner, dvs. planer for foranstaltninger, som ledelsen af et institut vil tage, hvis der sker en forværring af instituttets finansielle situation. Hvis et institut er på vej til at blive nødlidende ved for eksempel ikke at overholde kapital- og/eller likviditetskrav, skal myndighederne have mulighed for at gribe tidligt ind, fx gennem krav om ændringer i forretningsstrategien eller fjernelse af instituttets ledelse. I SSM-forordningen bestemmes det, at det er det fælles finanstilsyn iværksat gennem ECB, som skal godkende genopretningsplaner og træffe foranstaltninger om tidlig indgriben over for et institut. Hvis ECB ikke er tilfreds med genopretningsplanen, kan instituttet blive bedt om at iværksætte korrigerende foranstaltninger, fx reducere risikoprofilen eller øge kapitalen.


(ii) Makroprudentielle foranstaltninger

Siden finanskrisen har lande i stigende omfang anvendt såkaldt ”makroprudentielle” foranstaltninger for at øge stabiliteten i det finansielle system. Makroprudentielle foranstaltninger kan være rettet mod de finansielle virksomheder, fx kan der stilles krav om ekstra kapital i tilfælde af økonomisk overophedning, eller hvis et institut opfattes som vigtigt for det finansielle system. Makroprudentielle foranstaltninger kan også være rettet mod låntagerne. For eksempel kan der gennemsættes restriktioner, som begrænser muligheden for at give lån til bestemte formål. I Danmark er der for eksempel blevet indført strengere krav ved låntagning til boliger i København og Aarhus.


Ifølge SSM-forordningen vil det som udgangspunkt fortsat være nationale myndigheder, som fastsætter makroprudentielle foranstaltninger. SSM-forordningen åbner imidlertid adgang til, at ECB kan fastsætte strengere krav med hensyn til kapital end de nationale myndigheder. Det må derimod antages, at ECB ikke har kompetence med hensyn til de former for makroprudentielle foranstaltninger, der er rettet mod låntagerne, fx restriktioner på udlån.

Det er alene ECB’s Styrelsesråd, som – efter forslag fra Tilsynsrådet - træffer beslutning om eventuelt at indføre strengere foranstaltninger end de foranstaltninger, som er indført af de nationale myndigheder.


(iii) Bestemmelser vedrørende håndtering af nødlidende institutter

I henhold til SRM-forordningen oprettes der en ny EU-institution, Afviklingsinstansen. Afviklingsinstansen har til opgave at træffe beslutninger vedrørende kreditinstitutter hjemmehørende i lande, der deltager i bankunionen, og som kommer i vanskeligheder. Afviklingsinstansen ledes af en eksekutivkomite, der består af fem medlemmer valgt af EU’s ministerråd samt en repræsentant for afviklingsmyndighederne i hvert enkelt deltagerland. Eksekutivkomiteen træffer beslutninger med simpelt flertal.


SRM-forordningen fastlægger en procedure for det tilfælde, at et kreditinstitut hjemmehørende i bankunionen kommer i vanskeligheder.


Det bestemmes, at enten den fælles tilsynsmyndighed, dvs. ECB, eller eventuelt Afviklingsinstansen kan træffe afgørelse om, at et kreditinstitut er nødlidende eller forventelig nødlidende. For at en sådan afgørelse kan træffes, skal to betingelser være opfyldte. For det første skal kreditinstituttet enten aktuelt ikke opfylde de krav, der følger af den finansielle lovgivning, eller det må ventes, at instituttet inden for en nærmere fremtid vil være ude af stand til at opfylde disse krav. Et institut kan for eksempel have lidt sådanne tab, at det ikke længere opfylder kravene til en mindste kapital, eller det må ventes, at instituttet i en nærmere fremtid vil være ude af stand til at opfylde kravene. Der kan også være en sådan udstrømning af finansielle midler fra et institut, at det enten aktuelt eller inden for en nærmere fremtid vil havne i en situation med mangel på likviditet, så det ikke længere kan gennemføre betalinger. For at et institut kan erklæres nødlidende eller forventelig nødlidende skal det yderligere gælde, at situationen ikke kan imødegås gennem private løsninger. Et institut skal for eksempel være ude af stand til selv at rejse kapital eller likviditet over de private markeder.


Efter at et institut er blevet erklæret nødlidende eller forventelig nødlidende, skal Afviklingsinstansen tage stilling til, om instituttet skal underkastes enten en såkaldt ”afviklingsprocedure” (engelsk: resolution) under ledelse af Afviklingsinstansen selv, eller om instituttet skal håndteres efter de nationale reger for håndtering af finansielle institutter i vanskeligheder.[13] Den nationale procedure kunne være enten en almindelig insolvensprocedure eller en særlig procedure fastlagt gennem national lovgivning for finansielle institutter i vanskeligheder. Et institut skal kun underlægges afviklingsproceduren under ledelse af Afviklingsinstansen, hvis det skønnes, at det tjener almene hensyn, for eksempel ved at vigtige funktioner i instituttet herved kan videreføres, og der bliver større finansiel stabilitet.


Hvis Afviklingsinstansen underkaster instituttet proceduren med afvikling under ledelse af Afviklingsinstansen selv, har Afviklingsinstansen mulighed for at anvende fire fremgangsmåder (”afviklingsværktøjer”) ved håndtering af instituttet: (i) der kan gennemføres et salg af instituttet til nye ejere, (ii) der kan ske en nedskrivning af gæld i instituttet (”bail-in”), (iii) dele af instituttets aktiviteter kan overføres til et særligt selskab (”aktivadskillelse”), eller (iv) vigtige dele af instituttet kan midlertidigt føres videre i et særligt selskab (et ”broinstitut”), mens de resterende aktiviteter sælges eller likvideres. De fire instrumenter kan anvendes i kombination med hinanden. Gæld kan for eksempel nedskrives med henblik på at sælge instituttet enten samlet eller som enkeltdele til nye ejere. Instituttet kan også drives videre i en periode for at forberede et salg til nye ejere.


I henhold til SRM-forordningen etableres der en fond, Afviklingsfonden, som finansieres gennem bidrag fra de kreditinstitutter, der er hjemmehørende i bankunionens deltagerlande. Indtil videre er Afviklingsfonden opdelt i nationale delfonde, men det er hensigten, at der skal ske en sammenlægning senest i 2024, jf. ovenfor. Midlerne i Afviklingsfonden kan anvendes særlig til to hovedformål. For det første kan midlerne anvendes som indskud i nødlidende institutter til at dække det tomrum, der måtte opstå, hvis gældsposter i et institut under afvikling fritages for nedskrivning. For det andet kan midlerne i Afviklingsfonden anvendes som bidrag til et finansielt institut, der vil overtage et institut, som er erklæret nødlidende, og som er blevet underkastet proceduren med afvikling. Det er Afviklingsinstansen, der beslutter, om midlerne fra Afviklingsfonden skal tages i anvendelse, når et institut underkastes proceduren med afvikling. Midler fra Afviklingsfonden vil kun kunne anvendes, efter at aktionærer og kreditorer har lidt et tab svarende til 8 pct. af instituttets samlede passiver.

I SRM-forordningen fastlægges en procedure for beslutninger taget i forbindelse med håndteringen af finansielle institutter i problemer. Forslag til ordning for håndtering af instituttet fremsendes af Afviklingsinstansen til Kommissionen, som igen kan forelægge forslaget for ministerrådet. Kommissionen kan nægte godkendelse af ordningen, hvis bidrag fra Afviklingsfonden anvendes til at finansiere en nedskrivning af gældsposter. Rådet kan nægte godkendelse af ordningen med den begrundelse, at den ikke er begrundet i almene hensyn, hvorefter instituttet skal overgå til håndtering efter de nationale regler for insolvens. Hvis Kommissionen og Rådet ikke har gjort indsigelse inden for 24 timer, skal Afviklingsinstansens forslag træde i kraft.


For lande, der ikke deltager i bankunionen, træffes beslutninger om afvikling af nationale myndigheder, som enten kan agere selvstændigt eller handle under instruks fra et nationalt ministerium.


I BRRD-direktivet findes yderligere en række bestemmelser, som skal gøre det lettere at håndtere institutter, som måtte blive nødlidende. Det bestemmes i BRRD-direktivet, at de kompetente afviklingsmyndigheder skal udarbejde afviklingsplaner for kreditinstitutter. I planen beskrives det, hvilke foranstaltninger den kompetente afviklingsmyndighed vil tage, hvis instituttet erklæres nødlidende eller forventeligt nødlidende. Myndigheder er dog ikke bundet af afviklingsplanen, hvis det rent faktisk kommer til en krise i det pågældende institut. Afviklingsmyndigheder skal også fastlægge krav til finansielle institutter om en vis mængde passiver, der i tilfælde af krisehåndering skal være egnede til nedskrivning. Det bestemmes i SRM-forordningen, at det inden for bankunionen er Afviklingsinstansen, som skal stå for udarbejdelsen af afviklingsplaner samt sørge for at et institut er klart til afvikling. Det er også Afviklingsinstansen, som skal udarbejde krav om størrelsen af de nedskrivningsrelevante passiver. Afviklingsinstansen skal også vurdere, i hvilket omfang et kreditinstitut kan afvikles under anvendelse af enten de forskellige afviklingsinstrumenter eller ved en national procedure for håndtering af kriseramte institutter. Afviklingsinstansen kan tage en række nærmere specificerede foranstaltninger for at fjerne hindringer for et instituttets afvikling, herunder at instituttet holder sig fra bestemte aktiviteter.


(iv) Mulighederne for offentlig støtte ved krisehåndtering

Ved vedtagelsen af bankunionen i 2012 var det et hovedmål, at det herved skulle være slut med at anvende offentlige midler til at redde kreditorer og eventuelt ejere i nødlidende institutter. På trods af dette mål åbnes der alligevel i SRM-forordningen (samt i BBRD-direktivet) mulighed for, at der i visse situationer kan tilføres offentlige midler enten via statskassen eller fra en national centralbank.


For det første er der mulighed for, at en stat kan indskyde midler for at dække en mangel på kapital i institutter, som ellers er levedygtige, og som er solvente, dvs. at værdien af instituttets aktiver overstiger værdien af forpligtelser.[14] Det er en betingelse for kapitaltilførslen, at instituttets kapitalmangel er blevet konstateret ved en undersøgelse (stress test eller asset quality review), som er blevet bekræftet af den kompetente myndighed, dvs. for deltagerlandene i bankunionen af ECB.[15] Der tales i dette tilfælde om ”precautionary recapitalisation”. Den offentlige kapitaltilførsel må kun finde sted, hvis den er nødvendig for at imødegå en alvorlig forstyrrelse i et lands økonomi eller for at bevare den finansielle stabilitet. Den offentlige kapitaltilførsel skal efterfølgende godkendes af EU-Kommissionen i henhold til reglerne om statsstøtte. For at et institut kan modtage offentlig kapitaltilførsel gennem processen med precautionary recapitalisation er det yderligere en betingelse, at instituttet ikke er blevet erklæret nødlidende eller forventelig nødlidende i henhold til proceduren om afvikling, jf. ovenfor.


For det andet har nationale centralbanker (herunder også centralbanker i euro-lande) mulighed for at indskyde likviditet i en situation, hvor et institut mangler likviditet. Der tales en ekstraordinær likviditetsstøtte (”emergency liquidity assistance”). ECB har indgået en aftale med de centralbanker, som deltager i euro-samarbejdet, om fremgangsmåden ved en sådan ekstraordinær likviditetsstøtte.[16] Det følger af aftalen, at ECB skal have mulighed for at nægte likviditetsstøtte i tilfælde, hvor støtten overstiger 500 mio. euro. I sin meddelelse om statsstøtte til banker har EU-Kommissionen tilkendegivet, at den ikke anser likviditetsstøtte som statsstøtte, og at den derfor ikke kræver godkendelser fra EU-Kommissionen, hvis en række betingelser er opfyldt, blandt at renten ved likviditetstilførslen afspejler risikoen.


Endelig for det tredje åbnes der i SRM-forordningen mulighed for, at en stat under visse betingelser kan give støtte til håndteringen af et institut, også efter at det er erklæret nødlidende eller forventelig nødlidende. Den statslige støtte sker i form af tilførsel af egenkapital eller efterstillet kapital, og staten kan eventuelt midlertidigt overtage ejerskabet til instituttet. Støtten kan gives, hvis andre instrumenter for krisehåndtering - dvs. i første række nedskrivning af gæld eller salg af instituttet – enten ikke kan anvendes eller vil have betydelige negative virkninger på den finansielle stabilitet. Hvis instituttet er taget under krisehåndtering i henhold til den særlige afviklingsprocedure beskrevet i SRM-forordningen, er det en forudsætning for den statslige kapitaltilførsel, at instituttets ejere og kreditorer har haft et tab svarende til mindst 8 pct. af instituttets samlede passiver (inklusive egenkapital).


Kravet om tab på 8 pct. af passiverne gælder kun, hvis instituttet håndteres i henhold til den særlige procedure for afvikling af nødlidende institutter fastlagt i SRM-forordningen. Hvis instituttet tages under national insolvensbehandling, kan staten give støtte, uden at ejere og kreditorer påføres et sådant tab.


Det er på grundlag af reglerne beskrevet ovenfor, at flere finansielle institutter i euro-området har fået tilført kapital af de nationale regeringer, også efter at bankunionen er trådt i kraft. I 2015 modtog to græske banker – Piraeus Bank og National Bank of Greece – kapital fra den græske regering i henhold til reglerne om precautionary recapitalisation. Også Banco Monte dei Paschi di Siena modtog kapital fra den italienske regering i henhold til reglerne om precautionary recapitalisation. Bankerne Banca Popolare di Vicrenza og Veneto Banca modtog kapital, uden at ejere og kreditorer blev påført et tab på 8 pct., hvilket skyldes, at de blev underkastet national insolvensbehandling. I august 2016 indskød den portugisiske regering kapital i den statsejede bank Caixa Geral de Dépositos. Her nåede EU-Kommissionen frem til den afgørelse, at det ikke drejede sig om statsstøtte, da den portugisiske regering indskød midlerne på samme vilkår, som en privat investor ville have gjort.


(v) Andre områder

Det er fortsat op til medlemsstaterne at træffe afgørelser på områder, der ikke udtrykkelig er omfattet af SSM-forordningen. De nationale myndigheder vil således fortsat være ansvarlige for blandt andet bekæmpelse af hvidvask og beskyttelse af de finansielle forbrugere.


Spørgsmål i forbindelse med en dansk deltagelse

Det fremgår af beskrivelsen ovenfor, at Danmark har mulighed for at deltage i bankunionen ved at indgå i et såkaldt ”tæt samarbejde” med euro-landene. Det tætte samarbejde indebærer, at beslutninger vedrørende banktilsyn, makroprudentielle foranstaltninger og håndtering af kriseramte banker vil overgå til de organer, som er oprettet i henhold til reglerne for bankunionen. I det følgende beskrives en række hensyn, som er relevante set ud fra spørgsmålet, om det vil være i dansk interesse at indgå i et sådant tæt samarbejde om at deltage i bankunionen.


1. Styrkelse af det finansielle tilsyn?

Det har hyppigt været fremført som et argument for en dansk deltagelse i bankunionen, at der vil ske en forbedring af kvaliteten i tilsynet med danske finansielle institutter.[17] Under den danske diskussion i 2013-15 blev argumentet ved en række lejligheder fremført af Nationalbanken.[18] I oktober 2018 mente statsminister Lars Løkke Rasmussen, at sagen om hvidvask i Danske Banks filial i Estland viser et behov for et tættere samarbejde mellem myndigheder i forskellige lande, og at sagen muligvis kunne være undgået, hvis Danmark havde været medlem af bankunionen. Som yderligere argumenter har det været påpeget, at der i ECB vil være bedre mulighed for at opbygge ekspertise om store, grænseoverskridende banker, idet der i ECB føres tilsyn med flere store finanskoncerner, mens der i Danmark kun findes én stor grænseoverskridende koncern, nemlig Danske Bank.[19] Det har yderligere været fremhævet, at ECB kan betale bedre lønninger til finansielle eksperter, hvorved det vil være muligt at tiltrække mere kvalificerede medarbejdere.[20]

Der kan af flere grunde sættes spørgsmål ved synspunktet om, at det i ECB vil være muligt at gennemføre et bedre finansielt tilsyn end det tilsyn, som praktiseres af danske myndigheder.


Det er givet, at det danske finanstilsyn i flere situationer ikke har fungeret effektivt. Det er således bemærkelsesværdigt, at det danske finanstilsyn i perioden op til finanskrisen i 2008 ikke satte ind over for opbygningen af risiko i det danske finansielle system. Danske Bank led store tab særlig i deres irske aktiviteter. Ifølge flere beretninger kom problemerne i Irland som en overraskelse for Finanstilsynet. Finanstilsynet burde formentlig også på et tidligere tidspunkt have opdaget og sat ind over for den hvidvask, som fandt sted i Danske Banks Estland-filial.


Det er imidlertid ikke givet, at ECB ville have ført et mere effektivt tilsyn end det danske finanstilsyn. Også i andre europæiske lande – for eksempel Irland og Spanien – kom finanskrisen som en overraskelse for de finansielle tilsyn. Sager med hvidvask har ramt ikke alene Danske Bank, men også andre europæiske storbanker. I februar 2018 var det amerikanske myndigheder, som opdagede sagen med hvidvask i den lettiske bank ABLV, og som tog initiativ til, at der blev rettet op på forholdet.


Det er sandsynligt, at ECB bedre vil være i stand til at opbygge et kendskab til grænseoverskridende finansielle koncerner. Omvendt vil ECB have sværere ved at opbygge et kendskab til lokale forhold. Langt hovedparten af bankers udlån ydes til husholdninger og erhvervsvirksomheder i hjemlandet. Siden finanskrisen i 2008 har europæiske banker trukket sig ud af internationale aktiviteter, og aktiviteter på hjemmemarkedet spiller derfor nu en større rolle end før finanskrisen.


Hvis Danmark deltager i bankunionen, skal tilsyn med de største finansielle institutter ifølge SSM-forordningen udføres af det danske finanstilsyn efter instruks fra ECB.[21] Det virker umiddelbart kompliceret og omkostningstungt, at der på denne måde opbygges et system med tilsyn organiseret i to lag. Formentlig vil det trække ned på effektiviteten, at danske myndigheder ikke selv kan træffe afgørelser, men først skal indhente instruks fra medarbejdere i ECB. Der vil blive længere kommunikationsveje med mulighed for fejl. Der kan også stilles spørgsmål ved, om det er fremmende for motivationen hos medarbejderne i det danske finanstilsyn, at de skal stå under instruks fra ECB. For de større institutter vil der blive etableret særlige tilsynsteams, hvor ECB’s Tilsynsråd, Finanstilsynet samt – ved visse afgørelser - Erhvervsministeriet vil være repræsenteret.[22]


Det ville være administrativt simplere, hvis ECB direkte skulle føre tilsyn med de vigtigste danske finansielle virksomheder, hvilket vil svare til det system, som praktiseres i euro-landene. I et notat fra april 2015 når Justitsministeriet frem til, at et tæt samarbejde mellem ECB og Danmark i henhold til SSM-forordningen ikke indebærer afgivelse af suverænitet.[23] For at nå frem til denne konklusion er det for Justitsministeriet afgørende, at ECB ikke træffer afgørelser, som har direkte virkning for danske borgere eller virksomheder.[24] Det ville altså betragtes som suverænitetsafgivelse, hvis tilsyn skulle udøves direkte af ECB og ikke med danske myndigheder som mellemled.


Det har aldrig været analyseret, hvad der måtte være galt med det danske finanstilsyn, og hvordan det i givet fald kunne forbedres. Udvalget for finanskrisens årsager (det såkaldte Rangvid-udvalg) havde mulighed for at foretage en sådan analyse, men afholdt sig fra den, selv om en analyse havde været naturlig set på baggrund af udvalgets mandat. Rangvid-udvalget fremkom kun med en meget ”blød” kritik af Finanstilsynet, idet dog forfatteren til nærværende artikel kom med en skarpere mindretalsudtalelse. Det ville være naturligt med en analyse af det danske finanstilsyns funktion, inden der drages den konklusion, at tilsynet bør underlægges ECB. Det kan vække undren, at en sådan analyse ikke er blevet gennemført tidligere.


Fortalere for bankunionen har fremført det synspunkt, at Finanstilsynet ikke kan opbygge den nødvendige finansielle ekspertise, fordi der i Finanstilsynet ikke kan betales et lønniveau, som er tiltrækkende for personer med finansiel ekspertise. Det er spørgsmålet, om synspunktet er korrekt. Det kan konstateres, at personer med finansiel ekspertise under tidligere kriser ofte har spillet en mindre heldig rolle, for eksempel ved at deltage i ledelsen af sammenbrudte finansielle virksomheder. I givet fald kalder spørgsmålet på en nærmere analyse. Under alle omstændigheder kunne problemet afhjælpes enten ved at ændre lønpolitikken eller ved at henlægge tilsynet til Nationalbanken.


Under diskussionen i 2013-14 fremførte Nationalbanken det synspunkt, at internationale kreditvurderingsbureauer vil tildele danske finansielle institutter en højere vurdering, hvis Danmark går med i bankunionen, og danske institutter herved underlægges ECB’s (ifølge Nationalbanken) mere effektive finanstilsyn. I givet fald vil en dansk deltagelse i bankunionen kunne medføre lavere finansieringsomkostninger for danske finansielle institutter. Ifølge Nationalbanken vil det være nødvendigt for danske institutter at holde mere kapital, hvis der skal opnås de samme finansieringsomkostninger.[25] Nationalbankens synspunktet er blevet imødegået blandt andet af medarbejdere i internationale kreditvurderingsbureauer, som mener, at der i bureauerne er tillid til det danske finanstilsyn.[26]


De hidtidige erfaringer tyder på, at Finanstilsynet har svært ved at opbygge et kendskab til forholdene i andre lande, for eksempel Irland og Estland. Problemet kunne imødegås ved at kræve, at danske finansvirksomheder skal drive vigtigere udenlandske aktiviteter i særlige selskaber. Herved vil tilsynet med disse aktiviteter overgå til finanstilsynet i de pågældende lande, herunder også til ECB.


2. Risikodeling ved finansielle kriser

Det har hyppigt været fremført som et argument for dansk deltagelse i bankunionen, at risikoen ved banksammenbrud herved fordeles blandt deltagerlandene i bankunionen.[27] Flere iagttagere har påpeget, at en sådan risikodeling særlig vil være en fordel for Danmark, fordi der er opbygget en stor risiko i det danske finansielle system. Der er således en stor gæld i dansk økonomi, særlig husholdningernes gæld ligger på et højt niveau. Det øger yderligere risikoen i det danske finansielle system, at der er en høj grad af koncentration på enkelte finansielle virksomheder, og at Danske Bank har en stor størrelse i forhold til landets økonomi. Hvis den danske stat skal komme Danske Bank til hjælp i en krisesituation, således som det var tilfældet i 2008-09, kan det indebære store omkostninger for den danske statskasse. Det har yderligere været fremhævet, at Danske Bank har så mange kunder og så stor indflydelse blandt de politiske beslutningstagere, at det i en krisesituation vil være svært at modstå et pres for at tilføre ny kapital til banken og derved dække kreditorerne.[28]


Synspunktet om risikodeling som et argument for dansk deltagelse har blandt andet været fremført af Nationalbanken ved en række lejligheder. I februar 2013 fremhævede Lars Rohde således risikoen ved, at der i Danmark er en stor banksektor i forhold til landets størrelse, og at Danske Bank er blandt EU’s største opgjort i forhold til landets produktion. Af samme grund vil det være fordelagtigt at gå med i bankunionen for herved at opnå forsikring.[29] I den seneste landerapport for dansk økonomi har OECD fremført, at Danmark har et risikopræget finansielt system, hvor særlig husholdningernes låntagning er høj, og hvor der er en stor koncentration på nogle enkelte store finansielle institutter. Ifølge OECD vil Danmark derfor kunne nyde godt af en deltagelse i bankunionen, hvor risikoen ved et finansielt sammenbrud vil blive delt med andre lande.[30] EU’s konkurrencekommissær Margrethe Vestager kom med lignende synspunkter i december 2018.[31]


Mod synspunktet har det været fremført, at danske bankkunder og/eller skatteborgere ved en dansk deltagelse i bankunionen kan komme til at bidrage ved banksammenbrud i andre lande. Det har yderligere været fremført, at der i mange euro-lande – blandt andet i Grækenland og Italien - er et højt niveau af dårlige lån, og at det herved er sandsynligt, at det i disse lande vil komme til flere banksammenbrud. Det vil på denne baggrund være en fordel i hvert fald foreløbig at holde sig ude. Synspunktet blev blandt andet fremført af pengeinstitutternes organisation Finansrådet i en udtalelse fra 2014.[32] I embedsmandsrapporten fra 2014 blev synspunktet også fremført som et argument for, at Danmark foreløbig skal holde sig uden for bankunionen.[33] Thomas Barnebeck Andersen (2019) omtaler risikoen for, at bankunionen udvikler sig til en ”transfer union”, hvor nordeuropæiske borgere bidrager til sydeuropæiske.


Gennem de seneste år er andelen af dårlige lån blevet reduceret i euro-landene. Udviklingen er vist i tabel 1, hvoraf det fremgår, at andelen af dårlige lån er gået ned som andel af samtlige lån i alle euro-lande. Det er således i dag en mindre risiko for, at danske bankkunder og/eller skatteborgere gennem en deltagelse i bankunionen vil komme til at betale til at betale til andre euro-lande. Argumentet om, at Danmark af denne grund skal holde sig ude af bankunionen, er herved blevet svækket. Det fremgår dog samtidig af tabel 1, at niveauet for dårlige lån fortsat ligger på et højt niveau i flere euro-lande. Værst ser det ud i Grækenland, hvor det ved udgangen af 3. kvartal 2018 fortsat er 39 pct. af samtlige lån, der er misligholdte. Der er også høje niveauer for dårlige lån særlig på Cypern samt i Letland og Portugal.


Det er spørgsmålet, om Danmark bør gå med i bankunionen, fordi risikoen ved et sammenbrud i et stort dansk finansielt institut herved deles med andre euro-lande. Der kan stilles spørgsmål ved synspunktet af flere grunde.


For det første er det tvivlsomt, i hvilket omfang der gennem bankunionen vil blive gennemført en omfordeling af risiko mellem deltagerlandene. I praksis vil omfordeling af risiko ske ved, at der bliver en betaling til et lands bankkunder, investorer og/eller myndigheder, hvis et finansielt institut i det pågældende land bryder sammen. Det fremgår af beskrivelsen ovenfor, at der gennem Afviklingsfonden kan ydes et bidrag til et finansielt institut, der er taget under krisebehandling (underkastet afviklingsproceduren). Der er imidlertid ingen automatik, dvs. det er op til Afviklingsinstansen i hvert enkelt tilfælde at tage stilling til, om det er hensigtsmæssigt at yde et bidrag. Det er altså ikke sikkert, at Afviklingsfonden vil yde et bidrag ved et dansk instituts sammenbrud. Man kan forestille sig, at de andre medlemmer af Afviklingsinstansen vil være særlig tilbageholdende med at yde et bidrag til Danmark, dels fordi Danmark har en forholdsvis høj indkomst, og dels fordi de andre medlemmer af Afviklingsinstansen kunne have det synspunkt, at danske myndigheder selv burde have mindsket risikoen i det finansielle system.


Der kan blive en mere omfattende risikodeling, hvis planerne om at sammenlægge euro-landenes indskydergarantiordninger realiseres. I givet fald skal der gennem en fælles fond finansieret af indskydere i hele bankunionen ydes et bidrag til indskyderne i det land, hvor et finansielt institut er gået ned. Endnu er en sådan fælles indskydergarantiordning imidlertid ikke vedtaget, og det er muligt, at der ved en vedtagelse vil blive opstillet betingelser, som medfører, at der ikke i praksis vil blive tale om overførsler mellem landene.


Som et alternativ til at gå med i bankunionen og derved stole på, at andre lande i en krisesituation skulle komme Danmark til hjælp, kunne Danmark selv gennemføre reformer, der medfører en reduktion af risikoen i det finansielle system. Et tiltag kunne være krav om, at store bankers aktiviteter skal lægges ud på flere adskilte virksomheder uden indbyrdes finansiel sammenhæng, hvorved det hindres, at den samlede koncern trækkes ned ved et sammenbrud i et enkelt selskab. For eksempel kunne der stilles krav om, at Danske Bank skal udskille sine udenlandske aktiviteter i særlige selskaber, således at tab i andre lande ikke kan trække de danske hovedaktiviteter ned. Eventuelt kunne de store finanskoncerner opsplittes på flere helt selvstændige virksomheder. Det er muligt, at de andre deltagerlande i bankunionen, hvis Danmark går med, kunne presse Danmark til at gennemføre sådanne reformer.


Det er i øvrigt spørgsmålet, om det er muligt at reducere risikoen ved Danske Bank ved at tilslutte sig bankunionen. Som beskrevet ovenfor er der fortsat i bankunionen mulighed for at intervenere med statsstøtte til banker i krisesituationer. Det er på denne baggrund sandsynligt, at de danske myndigheder også ved en dansk deltagelse i bankunionen vil komme under pres for at redde banken og/eller dens ejere og kreditorer. Eventuelt vil der opstå et pres i offentligheden for at gå ud af bankunionen, således at der bliver fri adgang til at komme kunderne i en kriseramt dansk bank til undsætning.


Fortalere for bankunionen omtaler ofte bankunionen som en forsikringsordning. Betegnelsen er ikke korrekt. En forsikringsordning er kendetegnet ved, at en forsikringstager indbetaler præmier mod til gengæld at få ret til erstatning, hvis bestemte negative begivenheder skulle indtræffe, fx en ulykke eller en brand. I tilfældet med bankunionen indbetaler deltagerlandene præmier i form af bidrag til Afviklingsfonden. Derimod er der ingen sikkerhed for, at der modtages nogen erstatning, hvis en negativ begivenhed – i det foreliggende tilfælde et banksammenbrud – skulle indtræffe. Der er altså ikke tale om en forsikringsordning.


Tabel 1. Misligholdte lån i euro-landene (pct. af samtlige udlån)1

1. Tabellen viser misligholdte lån (non-performing loans) opgjort som procent af samtlige lån (total gross debt instruments) i euro-lande samt i Danmark. Tal for 2010 og 2014 er angivet for udgangen af 4. kvartal, mens tal for 2018 er angivet for udgangen af 3. kvartal. For 2010 er misligholdte lån opgjort på grundlag af nationale definitioner, mens der fra 2014 har været anvendt en fælles opgørelsesmetode. Ifølge den fælles opgørelsesmetode regnes et lån for at være misligholdt (non-performing), hvis der enten er tegn på, at låntageren sandsynligvis ikke vil kunne betale lånet på grund af økonomiske problemer, eller hvis der er gået mere end 90 dage efter den dato, hvor låntageren skulle have betalt et aftalt afdrag. Kilde til data: Den Europæiske Centralbank (ECB).


3. Håndteringen af nødlidende banker

Det fremgår af beskrivelsen ovenfor, at særlig to instrumenter vil blive taget i anvendelse i bankunionen til at håndtere nødlidende kreditinstitutter, nemlig (i) salg af det nødlidende institut til et andet institut, samt (ii) nedskrivning eller konvertering af gæld i instituttet, så instituttet kan sælges eller likvideres. Der kan sættes spørgsmål ved, om disse to instrumenter er egnede til at håndtere kriser i finansielle institutter. Det er målet med bankunionen at begrænse anvendelsen af offentlige midler til at støtte banker i krise. Det er spørgsmålet, om der herved lægges hindringer i vejen for den mest effektive metode til at imødegå kriser, nemlig en omfattende statslig intervention med tilførsel af ny kapital til nødlidende banker.


(i) Salg af nødlidende virksomhed som middel til at håndtere bankkriser

Et af de instrumenter, der ifølge SRM-forordningen kan tænkes anvendt til at håndtere et sammenbrud i et finansielt institut, er at sælge den nødlidende virksomhed til et andet finansielt institut. Fusioner med andre institutter har tidligere i stort omfang været anvendt under finansielle kriser. Der er altså tale om et velprøvet instrument. Da den spanske bank Banco Popular i 2017 kom i vanskeligheder, gennemførte Afviklingsinstansen et salg af banken til den større Banco Santander.


Forudsætningen for at anvende instrumentet er imidlertid, at der findes et andet institut, som er villigt til at overtage det nødlidende institut. Det er ofte ikke tilfældet. Under den danske finansielle krise i begyndelsen af 1990erne viste det sig stadig mere vanskeligt at finde købere til sammenbrudte pengeinstitutter. Tilsvarende var det ved starten af den danske finansielle krise i 2008 vanskeligt at finde en køber til det første kriseramte institut – BankTrelleborg – og det viste sig senere umuligt at finde en køber til den kriseramte Roskilde Bank. I tilfælde af en voldsommere finansiel krise, hvor mange institutter på én gang rammes af vanskeligheder, vil det formentlig være umuligt at finde købere, der er villige til at overtage kriseramte institutter.


Det er yderligere en ulempe ved instrumentet, at der ved opkøb bliver en større koncentration i den finansielle sektor, hvilket igen fører til øget risiko i det finansielle system og mindre konkurrence. En sådan koncentration kan særlig være et problem i den danske finansielle sektor. Den danske finanskrise i 2008-13 medførte en drastisk nedgang i antallet af pengeinstitutter, og det er et problem for konkurrencen, at der særlig er sket en reduktion i antallet af mellemstore kreditinstitutter.


Hvis Danmark bliver medlem af bankunionen, og et større dansk institut kommer i vanskeligheder, er det sandsynligt, at det vil blive et udenlandsk finansielt institut, som overtager den kriseramte virksomhed. Afviklingsinstansen kunne for eksempel træffe beslutning om, at Danske Bank skal sælges til Deutsche Bank eller til en anden stor udenlandsk finansiel koncern. Det er spørgsmålet, om det er til fordel for danske erhvervsvirksomheder, hvis udenlandske finanskoncerner på denne måde udvider ejerskabet i den danske finansielle sektor. Et udenlandsk finansielt institut kunne tænkes særlig at fokusere på sit hjemland og derved negligere udviklingen af dansk erhvervsliv. Et udenlandsk ejerskab af store danske finansielle koncerner kunne også benyttes som et middel til at øve pression mod danske myndigheder. Den udenlandske finansvirksomhed kunne for eksempel true med at standse for udlån til danske erhvervsvirksomheder. Under finanskrisen fra 2008 (samt også under tidligere finanskriser) har der været tendens til, at finansielle virksomheder har trukket sig tilbage til deres hjemlige baser og nedtrappet udlån på fremmede markeder.


(ii) Nedskrivning eller konvertering af gæld som et middel til at håndtere bankkriser

Det andet instrument, der tænkes anvendt til håndtering af nødlidende finansielle institutter, er bail-in-instrumentet, dvs. at der sker en nedskrivning af gæld i instituttet, hvilket igen gør det muligt at sælge eller likvidere instituttet. Af flere grunde kan der sættes spørgsmål også ved anvendelsen af dette instrument.


Det vil skabe usikkerhed for investorer, hvis der opstår en forventning om, at gæld kan blive nedskrevet. Konsekvensen kan blive, at indskydere og andre kreditorer trækker sig ud af det pågældende institut. Der kan således blive et run på banken. Det vil også blive vanskeligt for det pågældende institut at finansiere sig gennem for eksempel udstedelse af obligationer. Under finansielle kriser har der ofte været tendens til overreaktion blandt investorer med den konsekvens, at det har været svært eller umuligt for en finansiel virksomhed at rejse nye finansielle midler. Risikoen for at opleve et tab på gæld må ventes at forstærke en sådan overreaktion. Der kan tænkes en selvforstærkende tendens, hvor forventningen om tab på gæld medfører finansieringsproblemer for et finansielt institut. Det bliver herved yderligere sandsynligt med tab for kreditorer, hvilket forstærker instituttets finansieringsproblemer. Konsekvensen er, at instituttet skubbes hen mod et sammenbrud.


Nedskrivning af gæld har kun været anvendt i begrænset omfang under finansielle kriser. Det er derfor spørgsmålet, om systemet kan anvendes under fremtidige finansielle kriser.[34] I USA har nedskrivning af gæld hyppigt været benyttet ved problemer i mindre institutter, mens kreditorer er sluppet uden tab ved sammenbrud i store institutter (too-big-to-fail). I de europæiske lande har det kun været i enkelte, ofte specielle tilfælde, at der er sket en nedskrivning af gæld. Således skete der en nedskrivning af gæld i de græske banker i marts 2012 samt i de cypriotiske banker i marts 2014. I Danmark blev der med den såkaldte


Bankpakke 3 vedtaget i juni 2010 indført et system for håndtering af nødlidende pengeinstitutter, hvor hovedelementet var en nedskrivning af gæld. Ordningen var ikke nogen succes. Medierne bragte historier om, hvilke banker som var sikre og hvilke banker som var usikre. Medieomtalen medførte udtræk fra de usikre institutter. I februar 2011 led indskyderne tab ved sammenbruddet i Amagerbanken, og det samme var tilfældet ved sammenbruddet i Fjordbank Mors i juni 2011. Sammenbruddet i Roskilde Bank medførte, at danske pengeinstitutter blev nedgraderet af de internationale kreditvurderingsbureauer, og det blev sværere for danske pengeinstitutter at låne på de internationale markeder. Fra pengeinstitutterne blev der rejst krav om, at man ændrede systemet for krisehåndtering af pengeinstitutter, således at kreditorer ikke længere blev påført tab. Med Bankpakke 4 vedtaget i august 2011 blev det danske system for krisehåndtering ændret, således at det blev muligt at undgå tab for kreditorer. I oktober 2013 besluttede de danske politikere, at vigtigere danske finansielle virksomheder fremover ikke skal behandles efter Bankpakke 3.


De danske erfaringer fra 2010-11 taler altså afgørende mod at anvende det system for krisehåndtering, der nu tænkes praktiseret i bankunionen. Det kan altså konstateres, at man nu på europæisk plan er ved at gentage den fiasko, som man i Danmark havde med Bankpakke 3, og at man på europæisk plan tænker at praktisere et system for krisehåndtering, som de danske politikere fandt det hensigtsmæssigt at opgive.


(iii) Anvendelse af offentlige midler til at håndtere bankkriser

Finansielle kriser er ofte blevet håndteret ved, at staten eller andre offentlige institutioner (fx centralbanken) er gået ind med tilførsel af enten kapital eller likviditet. Som et eksempel kan der peges på forløbet under den seneste finanskrise, hvor den danske stat i oktober 2008 gik ind med en omfattende garanti for pengeinstitutters gæld og i februar 2009 gav pengeinstitutterne mulighed for at få tilført kapital. Også i andre lande blev den seneste finanskrise håndteret gennem massiv offentlig intervention, blandt andet i USA, Storbritannien og Tyskland. Det kan konstateres, at den danske stat i alle tidligere tilfælde af danske finanskriser er gået ind med redningsaktioner, hvor der er blevet tilført kapital eller likviditet til nødlidende finansielle virksomheder.[35]


Under den seneste finanskrise blev staters kreditværdighed i nogle lande trukket ned af den offentlige intervention. For eksempel var det tilfældet i Spanien og Irland. Det er imidlertid samtidig kendsgerningen, at statens intervention i langt de fleste tilfælde virkede stabiliserende og bidrog til at dæmpe krisen. Som omtalt er det målet med bankunionen at lægge hindringer i vejen for offentlig støtte til finansielle institutter og derved mindske sandsynligheden for, at finanskriser trækker staters kreditværdighed ned. På baggrund af de mange – i stort omfang vellykkede – erfaringer med statslig intervention under den seneste finanskrise samt også under tidligere finanskriser kan der sættes spørgsmål ved, om det er hensigtsmæssigt at søge at hindre offentlig intervention under fremtidige finanskriser, således som det er formålet med bankunionen.


Det er velkendt, at det – også af tilfældige årsager – kan komme til pludselige udtræk fra banker. Det er almindelig accepteret, at det bedste middel i dette tilfælde vil være en massiv tilførsel af likviditet fra centralbanken.[36] I bestemmelserne om bankunionen vil der – som beskrevet ovenfor – fortsat være mulighed for at føre likviditet fra de nationale centralbanker til institutter, der står med likviditetsproblemer, men likviditetstilførslen er underkastet regler aftalt med ECB og kræver i visse tilfælde godkendelse fra ECB.


Det er spørgsmålet, om hindringerne for offentlig intervention i bankunionen vil øge den finansielle ustabilitet. Hvis investorer således har en forventning om, at de vil komme til at lide tab, kan de holde sig tilbage fra at placere i obligationer eller andre værdipapirer udstedt af den pågældende bank. Det er også sandsynligt, at der ville blive større risiko for pludselige likviditetsudstræk fra banker (bank runs), hvis investorerne opbygger en forventning om, at der ikke vil komme en massiv tilførsel af likviditet fra centralbanker. Det er altså muligt, at bankunionen medfører øget finansiel ustabilitet.


Det er yderligere spørgsmålet, om det er politisk realistisk at opstille regler, som skal hindre offentlig intervention under finanskriser. Der kan blandt andet peges på erfaringerne fra den seneste danske finanskrise, hvor Nationalbanken og den danske stat intervenerede for at redde indskydere og andre kreditorer i Roskilde Bank på trods af, at man i kølvandet på finanskrisen i begyndelsen af 1990erne havde besluttet ikke at ville gribe til statslig intervention.[37]


Det er blevet fremført som et argument mod intervention med offentlige midler i bankkriser, at det vil være forkert, hvis staten (og derved skatteyderne) skal betale for tab, som er lidt i bankerne, og som kan skyldes en uforsigtig politik. Synspunktet er i den danske debat blandt andet blevet fremført af Margrete Auken og Teis Volstrup (2014), der i en artikel ser det som positivt, at bankunionen standser almindelige menneskers finansiering af bankernes ”moralske overtræk”.[38] Synspunktet er misvisende. Et spørgsmål er – som det er blevet diskuteret ovenfor – at det under en krise kan være hensigtsmæssigt, at staten eller centralbanken støtter et nødlidende institut med kapital eller likviditet. Et andet spørgsmål er, hvordan eventuelle omkostninger ved en sådan intervention skal finansieres. Gennem skatter opkrævet på finansielle virksomheder kan staten efterfølgende sørge for at få dækket eventuelle omkostninger ved interventionen. Eventuelt kan staten også tage en fortjeneste.


Det har yderligere været fremført som et argument mod offentlig intervention under finansielle kriser, at der på en eller anden måde bør være omkostninger for de ansvarlige, således at fremtidig uansvarlig adfærd (”moral hazard”) kan undgås. Staten bør ikke redde de ansvarlige bankfolk fra konsekvenserne af deres fejltagelser.[39] Igen er synspunktet misvisende. Det offentlige kan – som omtalt ovenfor – gennem efterfølgende skattebetalinger sørge for en hensigtsmæssig fordeling af omkostningerne ved krisen. Eventuelt kan det offentlige også ved sin intervention stille krav, der er byrdefulde for lederne i de institutter, som er kommet i krise. For eksempel kunne der stilles krav om, at ledelsen i de nødlidende institutter blev udskiftet.

I BRRD-direktivet er der – svarende til SRM-forordningen - bestemmelser, som begrænser landes mulighed for at anvende offentlige midler til støtte for nødlidende finansielle institutter. Blandt andet stilles det som en betingelse, at aktionærer og kreditorer skal lide et tab svarende til mindst 8 pct. af de samlede passiver, før offentlige midler kan skydes ind i banken. Danmark vil fortsat være underkastet BRRD-direktivet, og det vil derfor være sværere i fremtiden at håndtere en finansiel krise gennem tilførsel af offentlige midler, også selv om man holder sig ude af bankunionen. Som beskrevet ovenfor vil der i tilfælde af en dansk finanskrise imidlertid fortsat være mulighed for, at Nationalbanken kan indskyde likviditet i en nødlidende bank i form af ekstraordinær likviditetsstøtte, ligesom der vil være mulighed for, at staten ekstraordinært indskyder kapital, inden et institut bliver erklæret nødlidende eller forventelig nødlidende og derved kan komme ind under proceduren med krisehåndtering (afvikling). Hvis Danmark tilslutter sig i bankunionen, kan den ekstraordinære likviditetsstøtte blive underkendt af ECB, mens kapitalisering skal godkendes af Afviklingsinstansen. Hvis Danmark vælger at stå uden for bankunionen, kan de to instrumenter anvendes frit uden at skulle spørge hverken ECB eller Afviklingsinstansen. Støtten skal dog fortsat godkendes af EU-Kommissionen i henhold til reglerne om statsstøtte til finansielle institutioner.

4. Beslutningsproceduren ved nødlidende institutter

Finansielle kriser forløber ofte hurtigt. Der kan for eksempel med kort varsel opstå situationer, hvor der er tale om store udtræk fra finansielle institutter. Kreditinstitutter kan også blive påvirket af uventede nyheder. Det er på denne baggrund nødvendigt, at beslutninger om finansielle institutter kan træffes hurtigt.


Det fremgår af beskrivelsen ovenfor, at der i bankunionen er fastlagt en forholdsvis kompliceret beslutningsprocedure, hvor spørgsmål om krisehåndtering skal behandles både i ECB’s Tilsynsråd og i ECB’s Styrelsesråd, og hvor beslutninger eventuelt også skal forelægges EU-Kommissionen og EU’s ministerråd.[40] I tilfælde af at ikke-euro-lande tilslutter sig bankunionen skal der også afsættes tid til, at de får mulighed for at komme med eventuelle indsigelser. Det er på denne baggrund tvivlsomt, om beslutninger kan træffes med den hurtighed, som er nødvendig for effektivt at imødegå finansielle kriser.


5. Større konkurrence på bankmarkederne

Det har i den danske debat været fremført som et argument for bankunionen, at der herved vil blive en større finansiel integration og derved øget konkurrence på de finansielle markeder.[41] Der kan af flere grunde sættes spørgsmål ved argumentet.


For det første er det tvivlsomt, i hvilket omfang en bankunion vil føre til større finansiel integration. Uafhængigt af bankunionen kan banker allerede nu drive virksomhed i andre EU-lande under det samme tilsyn og under den samme procedure for krisehåndtering, hvis den udenlandske virksomhed gennemføres enten gennem filialer eller ved grænseoverskridende virksomhed. Det er kun i det tilfælde, at banker vil drive virksomhed i et andet EU-land i form af et datterselskab, at bankunionen vil gøre en sådan virksomhed lettere, og at der herved bliver en positiv effekt på den finansielle integration.


For det andet er det spørgsmålet, om det ikke ville være mere oplagt – i stedet for at gå ind i bankunionen – at øge konkurrencen gennem reformer på de danske finansielle markeder. Der kunne i denne forbindelse tænkes en opsplitning af de store danske finansielle virksomheder, jf. ovenfor. Der kunne også tænkes foranstaltninger, som vil gøre det lettere for erhvervsvirksomheder at opnå lån, fx udvikling af et marked for erhvervsobligationer og/eller for pantebreve udstedt med sikkerhed i landbrugsejendomme. Endelig kunne der tænkes foranstaltninger til fordel for de mindre og mellemstore banker og sparekasser, som har overlevet på det danske marked.


6. Afgivelsen af national suverænitet

Det har været synspunktet for skiftende danske regering og for hovedparten af de danske politiske partier, at der kun bør afgives kompetence fra danske myndigheder til EU i det omfang, det er nødvendigt. Fra dansk side har der således været bred opbakning bag princippet om subsidiaritet, dvs. det princip, at politiske beslutninger skal træffes på det lavest mulige politiske og administrative niveau. EU skal således kun handle på de områder, hvor beslutninger bedre kan gennemføres på EU-plan end på nationalt niveau.


Det er indiskutabelt, at der ved en dansk deltagelse af bankunionen sker en omfattende afgivelse af kompetence til EU. Ved en dansk deltagelse i bankunionen vil Tilsynsrådet etableret i ECB for eksempel kunne beslutte at afsætte ledelsen i en dansk finansiel virksomhed eller om at en finansiel virksomhed skal ændre sin forretningsstrategi. Det er også op til Tilsynsrådet at træffe beslutning om et instituts kapital og niveauet for de nedskrivningsrelevante passiver. ECB’s Styrelsesråd kan beslutte at forhøje kapitalkravene i danske finansielle virksomheder, hvilket kan få afgørende indvirkning på den danske konjunktursituation.


Hvis en dansk finansiel virksomhed kommer i problemer, vil det blive en EU-institution (Afviklingsinstansen), der træffer afgørelse om, hvorvidt et dansk penge- eller realkreditinstitut skal lukke eller sælges til en udenlandsk finansiel virksomhed. Spørgsmålet er vigtigt, ikke mindst fordi Danmark siden 1908 har været ramt af ikke færre end fire store finanskriser. En ny finanskrise med bankkrak kan således ikke udelukkes. Det kan få alvorlige følger for dansk økonomi, hvis ECB og den fælles euro-myndighed til håndtering af kriser under en krise skulle finde på at beslutte, at for eksempel Danske Bank, Nykredit eller Jyske Bank skal lukke eller eventuelt overtages af en udenlandsk bank.


Det er i denne sammenhæng betænkeligt, at deltagerlandene i bankunionen vil have en egeninteresse i at løse kriser i andre lande med en lukning af deres finansielle virksomheder, hvorved man kan fremme konkurrencemulighederne for sine egne banker. Sat på spidsen: En lukning af Danske Bank eller Jyske Bank vil give gode ekspansionsmuligheder for eksempel for Deutsche Bank.


En dansk deltagelse i bankunionen vil tage form af en aftale om frivillig deltagelse, hvor Danmark efter 3 års deltagelse kan trække sig ud med omgående virkning, ligesom Danmark kan trække sig ud, hvis de danske myndigheder er uenige i afgørelser truffet af ECB’s Styrelsesråd, jf. beskrivelsen ovenfor. Det er imidlertid spørgsmålet, i hvilket omfang denne adgang til udtræden er mulig i praksis. Det er for eksempel muligt, at den danske uenighed opstår i en situation, hvor en dansk finansiel virksomhed er i krise, og hvor de danske politiske beslutningstagere i denne forbindelse kan være uenige i en beslutning, der træffes i forbindelse med krisehåndteringen, for eksempel at Danske Bank skal sælges til en udenlandsk bank, eller at Nykredit skal afvikles. I en sådan situation med finansiel krise vil en dansk udtræden af bankunionen formentlig gøre krisen værre og derved være forbundet med store omkostninger. For eksempel kan der blive større likviditetsudtræk fra den kriseramte finansielle virksomhed. Det er altså på denne baggrund spørgsmålet, om det i praksis vil være muligt at trække sig ud af bankunionen.


Det har ofte været anvendt som et argument for dansk deltagelse i europæisk samarbejde, at der herved bliver en mulighed for at påvirke beslutningerne.[42] Argumentet har også været anvendt i den danske diskussion om deltagelse i bankunionen. Særlig i tilfældet med bankunionen er det imidlertid spørgsmålet, om argumentet er holdbart. Det fremgår således af beskrivelsen ovenfor, at beslutninger om danske finansielle virksomheder vil kunne træffes af ECB’s Styrelsesråd, hvor Danmark ikke er repræsenteret. Det fremgår også af SSM-forordningen, at ECB’s Styrelsesråd får mulighed for at udstede forordninger, der skal efterleves i Danmark.


Afgivelsen af kompetence kan siges at være mindre betænkelig, hvis de fælles europæiske myndigheder træffer afgørelser på et upartisk grundlag, hvor der ikke tages hensyn til nationale interesser. Der har imidlertid været en række episoder, hvor ECB har overskredet sin kompetence, for eksempel ved at lægge pres på regeringer for at træde tilbage eller for at gennemføre bestemte former for økonomisk politik.[43]


En dansk deltagelse i bankunionen vil medføre, at danske myndigheder får mindre indflydelse på danske banker. Det er spørgsmålet, om der herved også vil mindre mulighed for at udøve effektiv kontrol for at hindre ulovligheder på andre områder, fx hvidvask og bistand til skattearbitrage.


Ved at have et fælles finansielt tilsyn og eventuel mulighed for støtte til kriseramte banker vil der blive mindre tilskyndelse til at flytte indskud væk fra banker i svage euro-lande og over til banker i stærke lande. For euro-landene kan bankunionen derved ses som et middel til at undgå en situation som den, der opstod i 2010-2013, nemlig at indskud flyttes bort fra bankerne i de svage euro-lande, hvilket igen medfører pres i de svage euro-lande for at forlade euroen. Bankunionen kan altså ses som et middel til at skabe stabilitet i euroen. Da Danmark ikke deltager i euroen, kan dette hensyn set fra et snævert dansk synspunkt siges at være uvedkommende.


Det fremgår af beskrivelsen ovenfor, at bankunionen i stort omfang skyldes politiske overvejelser, nemlig et tysk ønske om at få stærkere disciplin i andre euro-landes banker for herved at undgå at skulle bidrage ved sammenbrud i disse banker. Da Danmark står uden for euroen og derved heller ikke bidrager med støtte til svage euro-lande, kan også dette hensyn siges at være uvedkommende set fra et dansk synspunkt.

7. Indskrænkning af demokrati

Det er kendetegnende for et demokrati, at folket vælger repræsentanter, som træffer afgørelser med gyldighed for landets borgere. På denne baggrund er det utilfredsstillende, at beslutninger med gyldighed for danske borgere ved en dansk deltagelse i bankunionen skal træffes af organer, som den danske befolkning ikke er med til at udpege. Det fremgår således af beskrivelsen ovenfor, at ECB’s Styrelsesråd får kompetence til at fastsætte makroprudentielle foranstaltninger, der er strengere end de foranstaltninger, som fastsættes af de danske beslutningstagere. Det er også ECB’s Styrelsesråd, som alene træffer beslutning om, hvordan tilsyn med finansielle virksomheder skal tilrettelægges. ECB’s Styrelsesråd får endelig mulighed for at blokere for udkast til beslutninger, der er udarbejdet af Tilsynsrådet, hvor Danmark er repræsenteret.


Den finansielle sektor er en vigtig sektor med stor betydning for det videre samfund. Bankunionen indebærer, at tilsynet med denne sektor overgår til ECB. ECB nyder en vidtstrakt uafhængighed, idet medlemmerne af ECB’s Styrelsesråd ikke kan afskediges og ikke må modtage instrukser fra for eksempel medlemsstaternes regeringer. Medlemmerne af Tilsynsrådet oprettet under ECB nyder en tilsvarende en stor uafhængighed, idet det bestemmes i SSM-forordningen, at de ikke må modtage må søge eller modtage instrukser fra EU-institutioner, fra medlemsstaternes regeringer eller fra noget andet offentligt eller privat organ.[44] Tilsvarende bestemmes det også, at ingen må søge at påvirke medlemmerne af Afviklingsinstansen. Det er dog muligt for nationale regeringer at afskedige deres repræsentant i Tilsynsrådet samt i Afviklingsinstansen.[45]


Det indebærer en indskrænkning af demokratiet, at afgørelser henlægges til personer, der handler uafhængigt uden for de almindelige demokratiske procedurer. Det har været fremført, at en sådan indskrænkning af demokrati kun bør finde sted, hvis der er stærke grunde til det. Det har også været fremført, at betænkelighederne ved at tage beslutninger bort fra den demokratiske proces er mindre, hvis de uafhængige organer har et klart defineret mål. Det er ikke tilfældet ved tilsyn med finansielle virksomheder og beslutninger om håndtering af nødlidende finansielle virksomheder, idet der i disse tilfælde skal ske en afvejning mellem forskellige mål. Det kan argumenteres, at en sådan afvejning mellem forskellige mål i et demokrati bør foretages af folkevalgte politikere. Det kan også argumenteres, at det er forkert at tildele ECB uafhængighed i dets kapacitet som tilsynsmyndighed i kraft af sekundær lovgivning. Tildelingen af uafhængighed kan ses som en så vigtig bestemmelse, at den burde tildeles i kraft af en traktatbestemmelse. [46]


8. Stillingen for dansk realkredit

Det er kendetegnende for danske realkreditinstitutter, at de er underlagt en række særlige krav, der øger sikkerheden i institutterne, og som derved også skaber mindre risiko for tab, når investorer placerer i de obligationer, som er udstedt af realkreditinstitutterne. Blandt særlige krav kan nævnes, at realkreditinstitutter kun må give lån mod sikkerhed i fast ejendom og kun inden for bestemte lånegrænser og med en bestemt afdragsprofil. Det øger også sikkerheden i realkreditinstitutter, at de kun må finansiere sig ved udstedelse af obligationer, der har de samme kendetegn som de lån, som ydes af instituttet.


Realkreditinstitutterne er også underlagt en bestemt procedure for afvikling, nemlig en procedure, hvor der over en lang årrække fortsat betales på de udstedte obligationer. Det bestemmes i realkreditloven, at realkreditinstitutterne til gengæld har eneret på at udstede obligationer, der bærer betegnelsen ”realkreditobligation”. Det er altså en ekstra kvalitetssikring for investorer, at de placerer i realkreditobligationer. Endvidere modtager realkreditinstitutter en begunstigelse, idet de fritages for kravet om at stille med en vis mængde nedskrivningsrelevante passiver.


Ved en eventuel dansk tilslutning til bankunionen virker det umiddelbart overskueligt at opnå en aftale med ECB om, at disse særlige kendetegn for realkreditinstitutter fortsat skal opretholdes.


I praksis har reglerne for realkreditinstitutter særlig haft betydning, fordi de har begrænset adgangen til låntagning og dermed bidraget til at holde det private forbrug og ejendomsefterspørgslen nede. I givet fald kunne det eventuelt overvejes at afskaffe realkreditinstitutternes særstilling og i stedet opstille generelle begrænsninger for forbrugeres optagelse af lån. Lånereglerne, der gælder for realkreditinstitutter, vil herved komme til at gælde også for andre finansielle institutter. Realkreditreglerne vil herved få status af et makroprudentielt værktøj, der falder uden for ECB’s kompetence.


9. Konkurrencestillingen for danske banker

Det vil påvirke konkurrencestillingen for danske finansielle institutter, hvis Danmark går med i bankunionen, og danske kreditinstitutter derved kommer under tilsyn af ECB og underlægges den krisehåndtering, der bestemmes af Afviklingsinstansen. Danske finansielle institutter vil fortsat være i konkurrence med finansielle virksomheder, der har hjemsted i lande, som ikke deltager i bankunionen. Specielt vil en dansk deltagelse i bankunionen påvirke danske kreditinstitutters konkurrencestilling i forhold til svenske og norske banker.

Det er spørgsmålet, om det vil være positivt eller negativt for danske kreditinstitutters konkurrencestilling, hvis Danmark går med i bankunionen. Da Nordea i 2018 skiftede hovedsæde fra Stockholm til Helsinki, blev det af Nordeas ledelse fremført som en fordel, at Nordea herved kom ind under reglerne i bankunionen.


Spørgsmålet om påvirkningen af konkurrencestillingen kan ikke besvares entydigt. Flere faktorer trækker i retning af, at danske institutter vil opleve en svækket konkurrencestilling, hvis Danmark deltager i bankunionen.


Det må antages, at bankers konkurrencestilling påvirkes positivt, hvis banken er underkastet et effektivt tilsyn, hvilket øger tilliden til instituttets soliditet. Instituttet kan herved finansiere sig til lavere omkostninger. Som diskuteret ovenfor er det tvivlsomt, om en dansk deltagelse i bankunionen vil medføre en styrkelse af det finansielle tilsyn. Det er muligt, at effektiviteten tværtimod vil blive svækket.


Det må yderligere – og måske mere væsentligt – ventes, at der vil være større tillid til et institut, hvis der er en forventning om, at instituttets hjemstat i sidste ende vil bakke instituttet op, hvis det kommer i vanskeligheder. En sådan forventning kan være til stede særlig for institutter, som er hjemmehørende i lande, som ikke deltager i bankunionen, og hvor der i højere grad vil være frihed for regeringerne til at gå ind og støtte bankerne. For eksempel har den svenske stat under de seneste kriser haft det som en konsekvent politik at komme store nødlidende institutter til hjælp, og en tilsvarende forventning vil formentlig også være til stede for norske banker, i hvert fald for Den norske Bank, hvor den norske stat er hovedaktionær. Hvis Danmark går med i bankunionen, kan der således blive en svækkelse af bankernes konkurrencestilling i forhold til svenske og norske banker.


Ved en deltagelse i bankunionen kan danske pengeinstitutter også komme til at stå i en svagere konkurrencestilling i forhold til kreditinstitutter, der kommer fra de større lande i bankunionen. Kreditorer kan – som diskuteret ovenfor – få dækket deres tilgodehavender gennem intervention fra Afviklingsfonden samt eventuelt gennem statsmidler. Det er muligt, at spørgsmålet om intervention fra Afviklingsfonden og/eller fra statskasser vil blive genstand for politisk tovtrækkeri, hvor lande vil søge at påvirke beslutningsprocessen i Tilsynsrådet og i Afviklingsinstansen. Det er sandsynligt, at de store EU-lande har bedre muligheder for at komme igennem med deres synspunkter i en sådan politisk beslutningsproces, og det er på denne baggrund sandsynligt, at institutter og investorer fra store EU-lande vil blive bedre behandlet og derved have bedre mulighed for støtte, end det er tilfældet med institutter fra små deltagerlande. Det er også muligt, at de store EU-lande i tilfælde af en finansiel krise helt vil sætte sig ud over beslutningsgangene i EU og gøre, som de selv ønsker. Det er med andre ord spørgsmålet, om reglerne i bankunionen vil blive efterlevet, hvis det skulle komme til en ny finanskrise.[47] Erfaringerne fra den seneste finanskrise er ikke opmuntrende. Under den sidste finanskrise skete der et sammenbrud i EU's beslutningsprocedurer, ligesom nationale myndigheder satte sig ud over de procedurer, der i forvejen var blevet fastlagt ved sammenbrud i finansielle virksomheder.


Sammenfatning af argumenter

Flere argumenter taler mod en dansk deltagelse i bankunionen. For det første vil der blive en stor afgivelse af suverænitet. Hvis Danmark vælger at deltage i bankunionen, vil tilsynet med de danske penge- og realkreditinstitutter således overgå til Den Europæiske Centralbank (ECB), og det vil være en EU-myndighed (Afviklingsinstansen), som skal træffe afgørelse om, hvorvidt et dansk penge- eller realkreditinstitut skal lukke. Det kan få alvorlige følger for dansk økonomi, hvis ECB og den fælles EU-myndighed til håndtering af kriser under en krise skulle finde på at beslutte, at for eksempel Danske Bank, Nykredit eller Jyske Bank skal lukke eller eventuelt overtages af en udenlandsk bank. For det andet indebærer en dansk deltagelse en indskrænkning af demokratiet, fordi beslutninger om finansielle forhold skal tages uden om de sædvanlige parlamentariske kanaler, ligesom beslutninger med gyldighed for danske borgere og virksomheder vil blive henlagt til et organ (ECB’s Styrelsesråd), som den danske befolkning ikke har været med til at udpege. For det tredje er det sandsynligt, at bankunionen vil øge den finansielle ustabilitet, fordi det er hensigten at anvende en procedure for håndtering af kriseramte banker – nemlig nedskrivning af gæld – som tidligere har givet anledning til finansiel uro. I Danmark måtte et lignende system for krisehåndtering (Bankpakke 3) opgives, efter at det havde medført ustabilitet. Det kan altså konstateres, at man nu på europæisk plan er ved at gentage den fiasko, som man i Danmark havde med Bankpakke 3, og som danske politikere måtte opgive.


Til fordel for en dansk deltagelse i bankunionen har særlig to argumenter været fremhævet, nemlig for det første at bankunionen vil styrke tilsynet med finansielle virksomheder, og for det andet at Danmark ikke vil stå alene med omkostningerne, hvis en stor dansk finansiel virksomhed skulle bryde sammen. Der kan sættes spørgsmål ved begge argumenter. Det er således muligt, at effektiviteten af det danske finansielle tilsyn vil gå ned, når danske myndigheder skal arbejde efter instruks fra Den Europæiske Centralbank, ligesom Den Europæiske Centralbank må antages at være dårligere informeret om danske forhold end de danske myndigheder selv. Med hensyn til argumentet om mindre risiko ved et sammenbrud i en stor dansk finansiel virksomhed er der ikke er nogen automatik med hensyn til, at Danmark ved et sammenbrud i et stort dansk institut vil modtage midler fra de andre lande i bankunionen. Det vil således suverænt være op til den fælles EU-myndighed for håndtering af kriser (Afviklingsinstansen) i hvert enkelt tilfælde at træffe beslutning om, hvorvidt der skal tildeles støtte.


Endelig er der ingen grund til at gå med i bankunionen for at få et stærkere finansielt tilsyn eller en mindre risiko i det finansielle system. Danmark kan selv gennemføre reformer, der retter op på eventuelle problemer. For eksempel kunne det undersøges, hvad der måtte være galt i Finanstilsynet, og hvad der kan gøres for at imødegå eventuelle problemer. Der kunne også gennemføres reformer, som mindsker omkostningerne ved et sammenbrud i en dansk finansiel koncern. En oplagt mulighed vil være at gennemføre en opsplitning af de store danske finansielle koncerner, for eksempel ved at stille krav om, at væsentlige aktiviteter i udlandet skal lægges i særlige selskaber.



Litteratur

Andersen, Thomas Barnebeck (2019). Skal Danmark gå ind i bankunionen? Politiken, kronik, den 7. januar 2019.

Arbejdsgruppen vedrørende analysearbejdet ift. dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde (2015). Rapport om mulig dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde. www.evm.dk.

Auken, Margrete, og Teis Volstrup (2014). Vi skal ikke betale for bankernes overtræk. Information, den 15. april 2014. www.information.dk.

Bechmann, Ken L., og Jesper Rangvid (2014). Bankunionen – nej, ja, måske? Finans/invest, 3/14, 2-4.

Christiansen, Jeppe (2014). Nej tak til Bankunionen. Berlingske Business, s. 6.

Danielsen, Jens Hartig (1999). Suverænitetsafgivelse. København: Jurist- og Økonomforbundet.

European Court of Auditors (2018). The operational efficiency of the ECB’s crisis management for banks. Special Report No. 02. www.eca.europa.eu.

Finansrådet (2014). Overvejelser om deltagelse i bankunionen. Notat, 22. august 2014.

Hald, Jakob, Jens Hauch og Lars Jensen (2014). Skal Danmark træde ind i bankunionen? Berlingske Business, den 31. maj 2014, s. 12.

International Monetary fund (IMF). Euro Area Policies. IMF Country Report No. 18/223. www.imf.org.

Justitsministeriet (2015). Notat om hvorvidt dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde forudsætter anvendelse af proceduren I grundlovens § 20. www.jm.dk.

Kirkegaard, Jacob Funk (2014). Danmark bør gå med i bankunionen. Berlingske, den 25. maj 2014, s. 31.

Kraka (2014). Finanskrisekommissionen: Den danske finanskrise – kan det ske igen? København: Kraka.

Lehman, Alexander (2018). Cash outflows in crisis scenarios: do liquidity requirements and reporting obligations give the SRB sufficient time to react? European Parliament, Economic Governance Support Unit, April 2018.

Merler, Silvia (2018). Bank Liquidation in the European Union: Clarification Needed. Bruegel, Policy Contribution, Issue No. 01, January 2018.

Mersch, Yves (2017). Central bank independence revisited. Keynote address by Yves Mersch, Member of the Executive Board of the ECB, at the “Symposium on Building the Financial System of the 21st Century: An Agenda for Europe and the United States”, Frankfurt am Main, 30 March 2017. www.ecb.europa.eu.

OECD (2019). OECD Economic Surveys: Denmark 2019. Paris: OECD Publishing.

Pisani-Ferry, Jean (2018). Euro area reform: An anatomy of the debate. Centre for Economic Policy Research, Policy Insight No. 95, October 2018.

Rangvid, Jesper (2018). Forstå bankunionen: Et medlemskab er ikke en banalitet. Berlingske, kronik, den 30. december 2018.

Transparency International EU (2017). Two Sides of the same Coin? Independence and Accountability of the European Central Bank. www.transparency.eu.

Véron, Nicolas (2017). Precautionary recapitalisations: time for a review. European Parliament, Economic Governance Support Unit, July 2017.

Véron, Nicolas (2018). EU Financial Servics Policy since 2007: Crisis, Responses and Prospects. Bruegel, Working Paper, Issue 06, 21 June 2018.

Wihlborg, Clas (2017a). Bail-ins: Issues of Credibility and Contagion. The European Money and Finance Forum, SUERF Policy Note, Issue No. 10, January 2017.

Wihlborg, Clas (2017b). Tiliten til EMU och Bankunionen. I A. Bakardjieva-Engelbrekt, A. Michalski og Lars Oxelheim (red.), Europaperspektiv: Tilliten i EU vid ett vägskäl. Stockholm: Santerus.

Økonomiske Råd, Det (2015). Dansk Økonomi. Forår 2015. Albertslund: Rosendahls-Schultz Distribution.

Østrup, Finn (2008). Finansielle kriser. København: Forlaget Thomson.

Østrup, Finn (2013). Den danske krisehåndtering: Det økonomiske perspektiv. I Lennart Lynge Andersen (red.), Håndtering af finansielle kriser – udvalgte emner. København: Karnov Group, 140-159.

Østrup, Finn (2014a). Den Europæiske Bankunion: Udformning og argumenter. Finans/invest, 2/14, 23-30.

Østrup, Finn (2014b). Den Europæiske Bankunion: En vurdering. Finans/invest, 3/14, 5-12.

Østrup, Finn (2014c). Bankunionen: Fire grunde til at blive ude. Berlingske, kronik, 5. maj 2014, s. 25.

Østrup, Finn (2014d). Ingen gode argumenter for bankunion. Børsen, kronik, 22. april 2014.


[1] Det fremhæves i Euro Area Summit statement fra den 29. juni 2012: ”We affirm that it is imperative to break the vicious circle between banks and sovereigns”. En kritisk beskrivelse af euro-krisens forløb findes i Wihlborg (2017b).


[2] Rådets Forordning (EU) Nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter. Den Europæiske Unions Tidende, 29. oktober 2013, L 287, 63-89.


[3] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15. maj 2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF, af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF og 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012. Den Europæiske Unions Tidende, L 173 af 12. juni 2014, 190-348.


[4] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 af 15. juli 2014 om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af forordning (EU) nr, 1093/2010. Den Europæiske Unions Tidende, L 225 af 30. juli 2014, 1-90.


[5] Terms of reference of the common backstop to the Singe Resolution Fund. 4 December 2018. www.consilium.europa.eu.


[6] Blandt andet ved Finansrådets årsmøde den 2. December 2013 udtalte nationalbankdirektør Lars Rohde sig til fordel for bankunionen. Lars Rohdes tale er optrykt i Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 4. kvartal 2013, Del 1, 97-103. Lars Rohde udtalte blandt andet: ”Nationalbanken ser generelt positivt på bankunionen, som den tegner sig nu. Det er et vigtigt skridt i styrkelsen af det indre marked for finansielle tjenesteydelser og dermed i styrkelsen af den grænseoverskridende konkurrence. Konkurrence tvinger både banker og virksomheder til at være ”fremme i skoene” og dygtiggøre sig. Det er sundt og til gavn for alle” (s. 100). Endvidere udtalte Lars Rohde: ”Det er vigtigt, at deltagelse i bankunionen kan ske på lige vilkår for eurolande og ikke-eurolande. Ellers risikerer vi en fragmentering af det indre marked for finansielle tjenesteydelser. Derudover er det efter Nationalbankens opfattelse af afgørende betydning, at bankunionen indeholder et forsikringselement i forhold til de danske systemiske institutter. Det vil være tilfældet med etablering af en stærk fælles afviklingsfond. For euro-landene findes der et yderligere forsikringselement i form af ESM – den fælles euroredningsfond – som vil fungere som ultimativ backstop, når alle andre midler er brugt op. Det er også på dette område vigtigt at sikre ligebehandling af deltagende lande udenfor og indenfor euroen” (s. 101).


[7] Det anføres af Finansrådet: ”Finansrådet anbefaler, at der løbende foretages en vurdering af usikkerhedsmomenterne med henblik på at vurdere, om det er i dansk interesse at deltage i bankunionen. Det er centralt, at de eksisterende ubalancer i det finansielle system løses på holdbare og hensigtsmæssige måder, og uden at der påføres store risici til den danske finansielle sektor” (Finansrådet, 2014, s. 5).


[8] Arbejdsgruppen vedrørende analysearbejdet ift. dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde (2015).


[9] Det konkluderes i embedsmandsrapporten: ”Det er vurderingen, at der samlet set er meget, der taler for, at det vil være i dansk interesse at deltage i det styrkede banksamarbejde. Der er samtidig nogle områder, hvor yderligere afklaring vil være hensigtsmæssig. På nogle områder vil yderligere afklaring først og fremmest ske i takt med, at der opbygges erfaringer med det styrkede banksamarbejde. Det gælder bl.a. spørgsmål om ECB’s og afviklingsinstansens praksis og beslutningsproces. Dertil kommer, at der kan komme større klarhed om håndteringen af de økonomiske udfordringer, herunder ikke mindst de statsfinansielle, i visse europæiske lande, som kan påvirke sundhedstilstanden i de pågældende landes banker. På andre områder vil afklaring skulle tilvejebringes gennem nærmere drøftelser med ECB, afviklingsinstansen og Kommissionen. Det drejer sig særligt om behandlingen af dansk realkredit og Styrelsesrådets mulighed for at træffe beslutninger om makroprudentielle værktøjer i Danmark uden om Tilsynsrådet. De fornødne afklaringer om behandlingen af dansk realkredit, makroprudentielle beslutninger mv. inden for samarbejdet bør foreligge, inden der træffes beslutning om, hvorvidt Danmark skal tilslutte sig det styrkede banksamarbejde” (Arbejdsgruppen vedrørende analysearbejdet ift. dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde, 2015, s. 22).


[10] Blandt bidrag I den danske debat kan nævnes Thomas Barnebeck Andersen (2019), Margrete Auken og Teis Volstrup (2014), Ken L. Bechmann og Jesper Rangvid (2014), Jeppe Christiansen (2014), Jakob Hald, Jens Hauch og Lars Jensen (2014), Jacob Funk Kirkegaard (2014), Kraka (2014), Jesper Rangvid (2018) samt Finn Østrup (2014a, 2014b, 2014c).


[11] Se International Monetary Fund (IMF) (2018) samt European Court of Auditors (2018).


[12] Se fx Nicolas Véron (2018) samt Clas Wihlborg (2017b). IMF (2018) har mere diplomatisk fremsat det synspunkt, at der bør gøres yderligere fremskridt med hensyn til at udvikle den fælles krisehåndteringsmekanisme.


[13] På dansk er den engelske betegnelse ”resolution” blevet oversat til ”afvikling”. Betegnelsen er misvisende, da et institut, der underkastes afviklingsproceduren, kan ende med at blive solgt og derved føres videre. I teksten er ordet ”afvikling” så vidt muligt erstattet med andre ord, fx håndtering af et nødlidende institut.


[14] Proceduren med ”precautionary recapitalisation” er beskrevet hos Nicolas Véron (2017) samt hos Silvia Merler (2018).


[15] ECB skal herudover bekræfte, at instituttet er solvent.


[16] European Central Bank (2017). Agreement on emergency liquidity assstance. 17 May 2017. www.ecb.europa.eu.


[17] Se for eksempel Margrete Auken og Teis Volstrup (2014). Jesper Rangvid (2018) ser det den største fordel ved bankunionen, at tilsynet med store danske banker vil blive styrket. I rapporten fra Arbejdsgruppen vedrørende analysearbejdet ift. dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde (2015) fremføres det modsat, at ”Danmark vurderes i dag at have et velfungerende tilsyn” (s. 21). Thomas Barnebeck Andersen (2019) finder det tvivlsomt, om ECB’s tilsyn vil medføre øget effektivitet, idet ECB har truffet en række tvivlsomme dispositioner både før, under og efter finanskrisen.


[18] Se for eksempel interviews med Lars Rohde i Børsen samt i Information den 25. februar 2014.


[19] Se Jesper Rangvid (2018). Argumentet findes også i Arbejdsgruppen vedrørende analysearbejdet ift. dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde (2015).


[20] Se Jesper Rangvid (2018).


[21] Den relevante bestemmelse er artikel 7 i SSM-forordningen. Det fremføres i artikel 7, stk. 1 vedrørende et ikke-euro-lands tætte samarbejde med ECB: ”ECB kan med henblik herpå udstede instrukser til den kompetente nationale myndighed eller den kompetente udpegede myndighed i den deltagende medlemsstat, der ikke har euroen som valuta”. Endvidere fremhæves det i artikel 7, stk. 2, at den berørte medlemsstat forpligter sig til at sikre, ”at dens kompetente eller udpegede nationale myndighed retter sig efter alle retningslinjer eller anmodninger fra ECB”. Endelig hedder det i artikel 7, stk. 4: ”Hvis ECB er af den opfattelse, at den kompetente nationale myndighed i den berørte medlemsstat bør vedtage en foranstaltning i forbindelse med de opgaver, der er omhandlet i stk. 1, for så vidt angår et kreditinstitut, et finansielt holdingselskab eller et blandet finansielt holdingselskab, giver den instrukser til den pågældende myndighed og angiver en relevant tidsramme”.


[22] Justitsministeriet (2015).


[23] Se Justitsministeriet (2015).


[24] Justitsministeriets vurdering deles ikke af alle jurister. Jens Hartig Danielsen (1999) vurderer, at det ville indebære suverænitetsafgivelse, hvis Danmark i et internationalt samarbejde forpligter sig til at følge instrukser fra internationale organisationer. Ifølge denne opfattelse ville en dansk deltagelse i bankunionen indebære suverænitetsafgivelse.


[25] Se udtalelser af nationalbankdirektør Lars Rohde i Børsen den 25. februar 2014 samt i Berlingske Business den 19. januar 2015.


[26] Se for eksempel udtalelse af Alexander Ekbom fra Standard & Poor’s i Berlingske den 31. maj 2014.


[27] Synspunktet har udover Nationalbanken været fremført af blandt andre Jakob Hald, Jens Hauch og Lars Jensen (2014), Ken L. Bechmann og Jesper Rangvid (2014) samt i Jesper Rangvid (2018). Synspunktet fremføres også i Kraka (2014) samt i Det Økonomiske Råd (2015). I forårsrapporten fra Det Økonomiske Råd (2015) fremføres det: ”Der vurderes at være en væsentlig fordel for Danmark i at deltage i EU’s bankunion. Denne vurdering er helt overvejende drevet af muligheden for at indgå i en forsikringsordning, der gør det muligt at dele risikoen ved større fremtidige bankkriser med andre lande. Der vurderes ikke at være ulemper i en tilsvarende størrelsesorden” (s. 10).


[28] Jacob Funk Kirkegaard (2014). Se også kommentar fra Jacob Funk Kirkegaard i Økonomisk Ugebrev den 8. marts 2015 samt i Mandag Morgen den 19. oktober 2018.


[29] Finanswatch, den 26. februar 2013. I et interview bragt i Berlingske Business den 19. januar 2015 fremhæver Lars Rohde, at Danmark har en af de største bankkoncentrationer i Europa, hvilket medfører, at det bliver en svær opgave at beskytte de danse skatteydere, hvis en stor dansk bank skulle gå ned.


[30] OECD (2019).


[31] Altinget, den 20. december 2018.


[32] Finansrådet (2014). Se også kommentar fra Jeppe Christiansen (2014).


[33] Arbejdsgruppen vedrørende analysearbejdet ift. dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde (2015).


[34] Se fx Clas Wihborg (2017a), der er skeptisk over for anvendeligheden af bail-in som et middel til at håndtere finansielle kriser. Se også interview med Anders Dam fra Jyske Bank i Berlingske Business den 17. april 2015. Anders Dam mener, at systemet med bail-in vil medføre øget risiko for banksammenbrud.


[35] Som eksempler kan nævnes statslig intervention under kriserne i Kurantbanken gennem 1700-tallet, fredskrisen i 1782-83, krisen i 1799, lånene til de danske godser under landbrugskrisen i 1818-28, krisen i 1857, krisen i de københavnske ”byggebanker” i 1907-08 og i Den Sjællandske Bondestands Sparekasse 1908, hjælpeaktioner til støtte for danske pengeinstitutter gennem 1920erne samt offentlig intervention til støtte for blandt andet Varde Bank og de færøske banker i begyndelsen af 1990erne.


[36] Det svarer til den såkaldte Bagehots regel. En beskrivelse findes hos Finn Østrup (2008).


[37] En beskrivelse findes hos Finn Østrup (2013).


[38] I artiklen fremfører Margrete Auken og Teis Volstrup (2014) blandt andet vedrørende bankunionen: ”Mens andre partier tøver, er SF klar. Vi ønsker ikke, at danskerne igen får regningen for en økonomisk krise, som de ikke har noget ansvar for. Derfor skal Danmark tilslutte sig den styrkede regulering af bankerne allerede nu”.


[39] Synspunktet fremføres blandt andet hos Ken L. Bechmann og Jesper Rangvid (2014). Bechmann og Rangvid fremhæver, at de er ”skeptiske over for argumentet om, at staten (eksplicit eller implicit) skal garantere sine banker, ikke mindst da nyere forskning understøtter, at statsgarantier får banker til at tage mere risiko…Vi mener derimod omvendt, at det må være centralt at få markedsmekanismen til at virke, dvs. at opnå et system, hvor banker kan gå konkurs, ejerne og kreditorerne skal bære risikoen i forhold til sådanne konkurser, og statsgarantier søges undgået. Bankunionen og den generelle EU-regulering via CRD IV søger netop at opnå dette via bail-in, afviklingsmekanisme og generelt højere kapitalkrav” (s. 4).


[40] Se for eksempel kommentar af Alex Barber i Financial Times den 17. december 2013. Ifølge Alex Barber indebærer beslutninger om krisehåndtering i bankunionen, at sammenlagt 9 komiteer og op til 143 personer skal afgive deres mening. Se også kommentar af Lorenzo Bini Smaghi i Financial Times den 19. december 2013. Ifølge Lorenzo Bini Smaghi er beslutningsproceduren ”cumbersome and involves too many bodies”.


[41] Synspunktet har været fremført af Nationalbanken ved en række lejligheder, bl.a. af Lars Rohde i tale ved Finansrådets årsmøde den 2. december 2013 (se Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 4. kvartal 2013, Del 1, 97-103). Lars Rohde sagde: ”Nationalbanken ser generelt positivt på bankunionen, som den tegner sig nu. Det er et vigtigt skridt i styrkelsen af det indre marked for finansielle tjenesteydelser og dermed i styrkelsen af den grænseoverskridende konkurrence. Konkurrence tvinger både banker og virksomheder til at være ”fremme i skoene” og dygtiggøre sig. Det er sundt og til gavn for alle” (s. 100).


[42] Synspunktet fremføres bl.a. i rapporten fra Arbejdsgruppen vedrørende analysearbejdet ift. dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde (2015), hvor det påpeges: ”Deltagelsen i alle dele af finanspagten og europluspagten giver Danmark medindflydelse på beslutninger, som er vigtige for europæisk og dansk økonomi. Dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde vil ligeledes kunne styrke Danmarks interessevaretagelse i EU. Det gælder ikke mindst udviklingen i lovgivningen på det finansielle område” (s. 21).


[43] For en beskrivelse, se rapport fra Transparency International EU (2017).


[44] Bestemmelsen findes i artikel 19, stk. 1 i SSM-forordningen.


[45] Bestemmelserne findes i artikel 47 i SRM-forordningen. For en diskussion, se også Yves Mersch (2017).


[46] Synspunktet er - måske noget overraskende - blandt andet blevet fremført af Yves Mersch, som har været chef for centralbanken i Luxembourg og fra 2012 har været medlem af ECB’s Styrelsesråd. I en tale holdt i Frankfurt den 30. marts 2017 sagde Mersch: ”the extension of the high standard of independence under Article 130 of the Treaty to the supervisory function of the ECB is hard to reconcile with the principle of democratic legitimacy. As I explained earlier, entrusting the ECB with the authority to make monetary policy decisions is not considered to give rise to legitimacy concerns because the ECB’s very clearly defined mandate in this area allows the public to hold it accountable for the performance of its tasks. In other words, the clear Treaty mandate of the ECB to maintain price stability, which has been quantified since the very beginning, provides the citizens of the Union with a benchmark against which to judge whether this mandate has been fulfilled. Unlike the objective of the monetary policy, however, the objectives of the ECB’s supervisory tasks, as defined in the SSM Regulation, are diverse and multifaceted; and they are also not quantifiable. For this reason, it is necessary for the trade-offs and judgement calls concerning these objectives to be subject to a greater degree of scrutiny by democratically elected institutions. In view of the multiple objectives of banking supervision that at times might even conflict with the ECB’s primary objective of maintaining price stability, it would not be justifiable to extend the independence under Article 130 of the Treaty to the ECB as supervisor”.


[47] Spørgsmålet rejses i Wihlborg (2017a).

© 2019  Finn Østrup